www.VuzLib.com

Меню
Головна
Каталог освітніх сайтів

Державне управління

Реферат

   Ще в 1556 р. в Росії було складено Государів розряд, який став фактично переліком призначень на вищі придворні посади: начальників приказів, тобто міністерств, намісників і воєвод, полкових похідних, воєвод тощо. Цей документ відслідковував кадрові призначення, що були здійснені на 80 років раніше від його укладення, так що з'явилася можливість спостерігати процес обіймання в країні найвищих службових посад представниками окремих аристократичних родин, а саме визначити генеологічні корені представників влади в Росії.
   Згодом на підставі загальних тенденцій реформування державного управління, його переходу до двірсько-вотчинної системи, в складі російської аристократії відбулися значні зміни, що спричинили її внутрішній поділ на дві частини: родинне боярство і служиле дворянство. На кінець ХV ст., при Івані ІІІ, в більшості управлінських структур панували князі та нащадки князівських родин. У цілому на московській службі тоді нараховувалось близько 200 родинних прізвищ. Як зазначав відомий російський історик В.Ключевський , служиле князівство з часом якщо не задавило, то значно відсунуло старий прошарок московського боярства від царського двору.
   У ті часи внаслідок внутрішніх суперечок та боротьби за владу загострились взаємостосунки між государем і боярством, що дало підстави для створення з найбільш вірних служилих людей опричнини як спеціальної інституції монаршої влади, покликаної забезпечувати його діяльність і безпеку. З часом опричнину було перейменовано на двір, опричних бояр і служилий люд - на двірських бояр і люд. Так відбувалося становлення двірської державної служби як служби безпосередньо при государеві (монархові).
   У другій половині ХV ст. до складу московського двору як військово-службового класу входили такі прошарки:
   - нащадки князів великих і удільних, що залишили свій стіл і ввійшли до складу московського двору;
   - бояри і вільні слуги колишніх великих і удільних князів, які разом з господарями перейшли на московську службу;
   - різні представники колишньої княжої челяді, які отримали від государя землі нарівні зі своїми колишніми господарями і ввійшли до одного з ними розряду;
   - колишні військові слуги, яким також тепер надавалася земля і які були зобов'язані нести військову повинність разом зі своїми колишніми господарями.
   Після того, як особа потрапляла до стану служилого люду, їй призначалося утримання у трьох найпоширеніших формах: грошове жалування, вотчина, придбанню якої сприяли князі, та харчування як прибуток з урядових посад.
   Для більшого заохочення боярства до государевої служби в ХV-ХVІ ст. була створена система помісного землеволодіння. Вона базувалась на праві служилого люду тимчасово (на період служби або на все життя) отримувати від царя під умову служби як винагороду і засіб існування ділянку казенної або церковної землі - помістя. На відміну від вотчини, помістя не успадковувались нащадками. Їх розмір залежав від чину та посади, яку обіймав поміщик. Разом з тим, від розміру маєтка залежав і термін обов'язкового перебування на службі як самих поміщиків, так і їхніх дітей. Після смерті поміщика частина наділу залишалася його вдові або дочкам, причому, якщо він гинув на службі, вдова та дочки отримували відповідно 20 і 10% помістя, якщо він вмирав своєю смертю - удвічі менше . Це було значним кроком до створення системи матеріального заохочення службових осіб та забезпечення їх діяльності, своєрідним пенсійним забезпеченням родини.
   До кінця ХVІ ст. в Росії вже сформувалась ієрархічна система, яка поділяла службовий люд за родовою належністю та військовими заслугами на чини трьох основних груп:
   - думні - бояри, окольничі та думні дворяни;
   - служилі московські, тобто столичні - стольники, стряпчі, московські дворяни;
   - міські чи повітові, провінційні - виборні дворяни, діти боярські дворові, діти боярські міські.
   Якщо спочатку, розглядаючи кандидатури претендентів на посади при дворі, увагу передусім звертали на родові ознаки, тобто походження, то з часом ситуація змінилась. Якість служби та вірність царю стають головними чинниками при визначені ступеня наближення до монарха. В результаті родова аристократія Росії і служилий люд злилися в єдиний клас - дворянство. Відмінність полягала тільки в майнових ознаках, оскільки той, хто обіймав вищу посаду, одержував від монарха більше утримання. Так, Ключевськийпише, що в середині ХV ст. за царську службу бояри і окольничі отримували землі відповідно до розряду та чину . Особи вищих чинів - бояри, окольничі і думські дворяни - отримували помістя від 800 до 2000 четвертин, стольники і московські дворяни - від 500 до 1000 четвертин. Крім землі, служилий люд одержував також і грошове утримання, яке нараховувалось пропорційно до розміру помістя.
   Завдяки запровадженню матеріального заохочення та ієрархуванню посад у Московській Русі ще в ХV ст. вже було створено систему стимулів для працівників державного апарату. Незважаючи на внутрішні суперечності між царем та опозиційною консервативною аристократичною верхівкою, канцелярії та накази, де працювали здебільшого ті ж самі представники родової аристократії, якісно виконували всі державні функції, оскільки царська служба давала їм певні привілеї.
   Отже, коли українські землі підпали під вплив Москви, там уже було сформовано досить сталу державну бюрократичну систему та структуру державного управління.
   На чолі Росії стояв імператор - самодержавний монарх. Здійснювалася царська влада через царську канцелярію, вплив якої на державні справи завдяки наближеності до особи імператора і розгалуженню її апарату був дуже великим.
   Території Росії тих часів поділялися на уділи, в межах яких царські намісники (удільні князі) були напівсамостійними господарями. Надалі удільне управління було реорганізовано в губернське з елементами самоврядування у вигляді мирських та земських управ.
   У ХV ст. виконавча влада російського государя здійснювалась численними наказами - прототипами міністерств. Назва цих установ походила від того, що великий московський князь наказував окремому боярину управляти частиною свого господарства, надаючи йому для цього права і повноваження. В управлінні країною було створено цілу систему ізб і приказів. ХVІІ ст.було часом розквіту приказів: в окремі роки їх кількість досягала півсотні. Начальники приказів були вихідцями з бояр або дворян і називалися суддями. У їх підпорядкуванні були відомство, до складу якого входили дяки, секретарі, піддячі, канцелярія. Кожен приказ мав свій напрямок діяльності щодо забезпечення царської влади. Приказ великого двору відповідав за забезпечення діяльності царського двору, конюший приказ - за забезпечення двору кіньми, посольський двір виконував функції міністерства закордонних справ, розрядний приказ керував кадровими питаннями, помісний приказ відповідав за розвиток помісного землеволодіння, розбійний приказ розглядав кримінальні справи, холопський приказ відповідав за справи холопів. На кінець ХVІ ст. у московській приказній адміністрації нараховувалось близько 30 таких установ . При цьому, залежно від потреб царя та його двору, їх кількість і функції постійно змінювались. З часом з'являлися нові установи, такі як ямський приказ, аптекарський, книгодрукарський тощо.
   Діяльністю приказів відала вища урядова установа - государева боярська дума. Всі вищі сановники і найзнатніші слуги, які засідали в думі, походили з боярського стану. Всі члени думи призначалися царем і умовно поділялися на дві частини - аристократичну і бюрократичну.
   Суттєво впливала на діяльність думи і приказів церква, службовці якої були членами цих установ. Розгляд справ у думі протоколювався думним дяком і формулювався у вигляді указів чи законів.
   За часів правління Петра І, починаючи з 1707 р., в Росії відбулася низка змін у державному управлінні. Це стосується передусім проведення губернської реформи, якою передбачалися зміни як в адміністративно-територіальному поділі (вся територія Росії була поділена на 9 губерній), так і в місцевому управлінні (керувати губернією почав призначений губернатор зі своїм апаратом). На центральному рівні натомість боярської думи було засновано сенат як вищий колегіальний наглядовий та контрольний орган царського управління. Замість приказів при Сенаті було створено систему колегій на зразок шведських. У 1718 р. було засновано такі колегії : іноземних справ, камор-доходів, юстиції, ревізії, військових справ, комерції, берг і мануфактур, штатс-контор. У складі колегій об'єдналися всі колишні накази, що сприяло централізації управління. До складу колегії входило десять осіб: президент, віце-президент, 4 радники та 4 їх помічники - асесори. Всі рішення ухвалювалися колегіально більшістю голосів.
   Якщо стара адміністрація Московської держави мала подвійний характер - родово-бюрократичний, то ситуація суттєво не змінилася і за часів Петра І. Відбувся тільки перерозподіл між різними рівнями управління. На центральному рівні управління здійснювалось бюрократичним складом адміністрації (серед вищих чиновників, як і раніше, переважали аристократи), на місцевому рівні склад адміністрації мав переважно родовий характер за участю представників найбільш впливових родин. Стара влада аристократів-бояр була скасована. Їх замінила нова чиновницька знать, яку, крім інших, представляли й ті, хто довгий час обслуговував владу аристократів-бояр. З часом чиновникистали докладати зусиль, щоб звільнитися з-під влади бояр і перетворитись з урядового знаряддя на урядовий клас. Таким чином, у Росії сформувалась нова чиновницька аристократія, яка поступово зайняла найбільш впливові місця в державних установах. Надалі вона стала не тільки виконувати державні функції, а й впливати на формування державної політики та прийняття законів. З посіданням чиновницької аристократії помітного місця в державному апараті тут стало процвітати надмірне хабарництво, свавілля, що з часом спричинило обурення населення і необхідність встановлення контролю за діяльністю чиновників.
   Чергові зміни в державному устрої Росії відбулися при Катерині ІІ. На момент приходу Катерини ІІ до влади державні інституції, що були створені ще Петром І, занепали. Сенат, який був зобов'язаний контролювати виконання законів, забюрократизувався так, що розгляд окремих простих справ тривав місяцями. До завдань сенату входило призначення воєвод у всі міста країни, але він не мав навіть загального списку цих міст, не міг встановити бюджет країни, розбазарював державне майно. Воєводи і їхні канцелярії годувались хабарями, оскільки не одержували платні.
   Постала потреба проведення нових реформ у державному управлінні як на центральному, так і на місцевому рівнях. На центральному рівні існував суттєвий пробіл: законодавча влада, яка зосереджувалась в царській особі, не мала свого внутрішнього устрою, в тому числі й установи, яка б готувала проекти законів. Тому було запропоновано створити Імператорську Раду, яка б поділялась на чотири департаменти із статс-секретарями на чолі. Це мав бути дорадчий орган, покликаний допомагати царю готувати законопроекти. Але під впливом консервативних радників, які вбачали в Раді загрозу монархії, Катерина ІІ так і не реалізувала ідею поділу влади на окремі гілки. Хоч склад Імператорської Ради і був призначений, вона так і не розпочала роботи. Реформи центрального управління торкнулись тільки часткових змін у Сенаті, який було поділено на департаменти.
   Під впливом ідей Монтеск'є у 1767 р. Катерина ІІ підготувала "Наказ", який став проектом глобального реформування державного устрою і навіть розглядав можливість встановлення в Росії конституційної монархії. Цим документом вперше було проголошено, що основним призначенням імператорської посади є служіння народові. Фактично відтоді почали змінюватися уявлення про певні аспекти царської влади, і натомість поняттю "володар народу" поступово виникає нове для панівного управлінського класу дворян - як "слуга народу".
   В 1766 р. за указом імператриці було створено спеціальну комісію для кодифікації законів, очолювану маршалом, до складу якої входило 564 депутати від різних верств населення та державних установ. За півтора роки роботи комісія провела 203 засідання і мала зробити кодифікацію всіх російських законів. Але через надмірну балакучість членів комісії повністю кодекси законів не були відпрацьовані. У 1768 р. ця комісія припинила існування, так і не втіливши в життя задуми імператриці.
   Новий крок у реформуванні державного управління зробив російський імператор Олександр І, онук Катерини ІІ, який у маніфесті 12 березня 1801 р. урочисто взяв на себе зобов'язання управляти народом "за законами і по серцю своєї премудрої бабки", тобто проголосив курс на продовження її реформ та стилю правління. В Указах, як і в приватних розмовах, імператор висловлював основне правило, котрим він буде керуватися: буде покладено край особистому свавіллю окремих чиновників і активно впроваджуватиметься строга законність. Він неодноразово наголошував на основному недоліку російського державного порядку - свавіллі. Для його подолання Олександр І мріяв здійснити докорінні зміни, орієнтовані на встановлення системи панування законів, яких на той час майже не було в Росії.
   Для управління важливішими справами імператор створив власну канцелярію, яка складалася з чотирьох відділень і називалася "Власна його величності канцелярія". Перше відділення канцелярії готувало документи для доповіді імператорові і стежило за виконанням його наказів; друге створилось на базі попередньої комісії із складання законів, займалось кодифікацією законів і перебувало під управлінням головного ідеолога імператорських реформ М. Сперанського до його смерті у 1839 р. Третьому відділенню були доручені справи вищої поліції. Четверте відділення керувало благодійними виховними закладами, які були засновані імператрицею Маріею Федорівною і перебували під її патронатом. За часів царювання Миколи І було створено також п'яте відділення власної канцелярії - для підготовки нового порядку управління і управління державним майном.
   Державна (імператорська) рада, створена ще Катериною ІІ, 30 березня 1801 р., була замінена на постійний заклад, який дістав назву "Непременный совет", і був зорієнтований на розгляд і обговорення загальнодержавних справ та підготовку проектів постанов. Ця рада складалася з 12 вищих царських сановників, які не поділялися за департаментом.
   Наступним кроком реформування була реорганізація петровських колегій, які вже при Катерині втратили свій первісний характер. Маніфестом 8 вересня 1802 р. вони були перетворені на вісім міністерств: іноземних справ, військово-сухопутних сил, морських сил, внутрішніх справ, фінансів, юстиції, комерції і освіти. Як вищий орган виконавчої влади для розгляду найважливіших питань був заснований комітет міністрів. Попередні петровські колегії були підпорядковані міністерствам, або ввійшли до їх складу як департаменти. Головною відмінністю нових органів центрального управління стала їх персональна влада та відповідальність: кожне відомство управлялося міністром (замість попереднього колегіального управління), кожен міністр був звітний перед Сенатом та імператором. Таким чином, у Росії була введена міністерська система управління, яка на той час вже існувала в Європі. Загальну координацію роботи виконавчих органів влади з цього часу здійснював комітет міністрів, де головував імператор. Всі рішення комітету міністрів затверджував імператор.
   Керівник департаменту внутрішніх справ М. Сперанський в 1809 р. вніс царю Олександру І пропозиції щодо загального реформування державного управління в Росії. Перш за все насамперед в плані висувалася ідея зрівняння різних верств населення та пропонувався новий устрій державного управління.
   Управління, за пропозиціями Сперанського, мало складатися з закладів трьох видів: законодавчих, виконавчих та судових. Усі ці заклади зверху донизу, від сільської волості до вищих органів влади, повинні були мати земський виборний характер. На вершині цієї адміністративної піраміди мали стояти три найвищі установи: законодавча - Державна дума, до складу якої повинні входити депутати від усіх верств населення країни; виконавча (міністерства, відповідальні перед Думою), та судова (Сенат). Діяльністю цих трьох вищих закладів мала відати Державна Рада, впорядкована на зразок англійської, що повинна складатися з представників аристократії. Ця аристократія мала гарантувати виконання законів у всіх галузях управління та охороняти інтереси народу.
   Але загальна концепція реформ Сперанського за умов Російської імперії не могла бути реалізованою. Часткові перетворення, що були здійснені, належали до змін у центральному управлінні, надавши останньому більш стрункий вигляд.
   Це була друга після Катерини ІІ спроба впровадити новий державний лад. Але остаточні демократичні реформи в Російській імперії так і не були своєчасно реалізовані, оскільки вони передбачали значне обмеження прав аристократичної верхівки на владу і викликали протидію з боку, передусім, найближчого імператорського оточення. Тільки під впливом революційних рухів 17 жовтня 1905 р. цар Микола ІІ був змушений підписати конституційний маніфест, згідно з яким були внесені зміни в державне управління в напрямку впровадження парламентаризму.
   Нова редакція Основних державних законів 1906 р. (фактично конституції) законодавчо проголосила поділ влади між Думою та монархом. Права царя в законодавчій сфері було обмежено, але виконавча влада залишилась повністю в його підпорядкуванні. Це дало змогу при зовнішньому демократизмі залишити стару систему адміністративно-територіального управління з міцним каральним апаратом та необмеженою владою царських ставлеників - губернаторів.
   Тому, незважаючи на реформування, за формою правління Російська імперія продовжувала залишатися самодержавною монархією. Поступово, до початку війни 1914 р., Державну думу було зведено до рівня дорадчого органу, а вся влада знову зосередилась в руках царського уряду.
   У зв'язку з тим, що країна перебувала в стані війни, в 1915 р. в центрі і на місцях були сформовані військово-промислові комітети, які фактично перетворилися на ще одну ланку виконавчої влади, покликану забезпечити різноманітні потреби військ. Ще одним органом державної влади стали Особливі наради, які формувались за галузевою ознакою, здійснювали координацію і контроль за проходженням найбільш відповідальних військових замовлень. Оскільки в умовах війни значення військово-промислової індустрії зросло, буржуазію стали залучати до політичного життя країни, завдяки чому у владних структурах збільшилась кількість представників промислових кіл.
   Отже, під впливом військових подій прискорився загальний процес зрощування фінансово-промислового капіталу з державним апаратом. Для посилення свого впливу на політичне і економічне життя країни буржуазія ефективно використовувала органи земського та міського самоврядування, де вона становила більшість.
   В цілому управління в царській Росії, починаючи з часів Московського князівства, незважаючи на поодинокі зміни стосовно залучення громадян до розв'язання державних справ, тяжіло до жорсткої централізації. Абсолютна монархія, яка почала зароджуватись в часи правління Івана ІV, остаточно затвердилась Петром І і проіснувала фактично до лютневої революції 1917 р. Це означало, що цар та його бюрократичний апарат протягом кількох століть були повністю незалежними від впливу громадськості. Жорсткий централізм, всебічна регламентація діяльності персоналу, адміністративно-бюрократичний стиль керівництва, повновладдя урядових органів і безправність рядових громадян, відсутність належного контролю і відповідальності - всі ці риси характеризують державне управління в царській Росії, до складу якої входила і більша частина земель України.

Література

1. Конституція України. Прийнята на п'ятій сесії Верховної Ради України 28 червня 1997 р. - К., 1997.- 64 с.
2. Закон України "Про державну службу" від 16.12.1993 // Вісн. держ. служби. - 1995. - № 1. - С. 9-28.
3. Указ Президента України "Про систему підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців" від 30.05.1995 // Вісн. держ. служби. - 1995. - № 2. - С. 30-31.
4. Указ Президента України "Про державну комісію з проведення в Україні адміністративної реформи" від 7.07.1997 № 620-97 // Вісн. держ. служби. - 1997. - № 3. - С. 7-10.
5. Философский энциклопедический словарь. - М., 1989. - 576 с.
6. Вебер М. Избранные произведения. - М., 1994. - 496 c.
7. Зіллер Жак. Політико-адмінистративні системи країн ЄС: Порівнял. аналіз. - К.: Основи, 1996. - 420 с.
8. Niedersachrisches Beamtengesets in der Neufassung und Bekanntmachung vom 11. Dezember 1985 - Gottingen, 1991.- 160 c.
9. Організаційно-правові аспекти державної служби Іспанії. На матеріалах збірників Генеральної дирекції міністерства державної служби Іспанії за 1991-1992 рр.- К., 1993. - 78 с.

 
< Попередня   Наступна >

При використанні матеріалів сайту активне гіперпосилання на http://vuzlib.com обов'язкове!
© 2010 www.VuzLib.com