www.VuzLib.com

Головна arrow Фінансове право arrow Правовий розподіл бюджетних повноважень між органами державної влади та місцевого самоврядування: проблемні питання
Меню
Головна
Каталог освітніх сайтів

Правовий розподіл бюджетних повноважень між органами державної влади та місцевого самоврядування: проблемні питання

Олена Кузьменко

Правовий розподіл бюджетних повноважень між органами державної влади та місцевого самоврядування: проблемні питання

   І. Вступ. Відродження в Україні інституту місцевого самоврядування потребує цілеспрямованих дій, направлених на організаційно-правове та економічне забезпечення децентралізації у сфері управління, втілення оптимальної моделі розподілу функціональних, а також бюджетних повноважень між державними і місцевими органами влади.
   Закордонні дослідники стверджують, що на сьогодні серед країн колишнього Радянського Союзу складно знайти таку, в якій діяла би система абсолютної виборності та необмеженості представництва в органах місцевого самоврядування, ефективно використовувались би вагомі податкові повноваження та існував чіткий розподіл видаткових коштів [1, с. 10]. Україна тут не є винятком, бо й досі відсутній чіткий законодавчо закріплений розподіл функціональних повноважень між органами державної влади та місцевого самоврядування. Це, своєю чергою, негативно впливає на стан правового закріплення бюджетних повноважень.
   В українській фінансово-правовій науці фундаментальне наукове дослідження бюджетних повноважень здійснила Л. К. Воронова, яка обґрунтовано стверджує, що наука фінансового права повинна приділяти увагу вивченню повноважень різних гілок державної влади в галузі фінансів, при цьому зазначаючи, що у нових умовах господарювання розширилися межі бюджетних відносин [2, с. 8].
   Акцентують на питанні розподілу бюджетних повноважень й інші науковці, зокрема щодо певних видів — видаткових повноважень, делегованих повноважень та ін. Так, на думку О. С. Близнюк, сьогодні актуальним є питання фінансування з місцевих бюджетів видатків, пов’язаних з виконанням делегованих законом повноважень органів виконавчої влади. І на цьому етапі визначальним є вирішення питання розмежування повноважень щодо бюджетних видатків органів державної влади та місцевого самоврядування [3, с. 175-176]. О. П. Орлюк наголошує, що децентралізація місцевого самоврядування, деконцентрація фінансових ресурсів, наділення органів місцевої влади належною компетенцією у сфері власної фінансової діяльності, рівно як і забезпечення належної ресурсної (мається на увазі фінансової) бази, залишаються на порядку денному країни одними з найбільш невирішених проблем у сфері фінансової діяльності. Стосується це і формування дохідної частини місцевих бюджетів, і здійснення видатків, і виконання органами місцевого самоврядування делегованих повноважень (у частині їх фінансового забезпечення) [4, с. 13-14]. О. П. Гетьманець до нових рис, що характеризують міжюджетні відносини, відносить установлення доходів і видатків місцевих бюджетів згідно з власними делегованими повноваженнями. Надання повноважень органам місцевої влади щодо отримання та використання державних коштів разом зі спеціалізованими методами бюджетного регулювання дозволяє по-новому будувати міжбюджетні відносини [5, с. 214]. З.І. Перощук стверджує, що для вирішення проблем міжбюджетних відносин необхідно розмежувати бюджетні повноваження органів державної виконавчої влади і місцевого самоврядування на обласному і районному рівнях [6, с. 498].
   У рамках дослідження міжбюджетних відносин особливої актуальності та першочергового значення набувають питання правової ідентифікації повноважень органів державної влади та місцевого самоврядування, а також їх розподілу з урахуванням економічної обгрунтованості та доцільності. Це обумовлено тим, що розподіл доходних джерел і видаткових зобов’язань між ланками бюджетної системи базується на розподілі бюджетних повноважень. А міжбюджетні відносини є однією з головних форм утілення розподілу функціональних повноважень держави та місцевого самоврядування.
   II. Постанова завдання. Метою цієї статті є визначення та системний аналіз проблем у сфері правового розподілу бюджетних повноважень між органами державної влади та місцевого самоврядування (як складової міжбюджетних відносин), а також визначення пріоритетних напрямів вирішення цих проблем із метою оптимізації правового регулювання міжбюджетних відносин.
   III. Результати. Неузгодженість положень Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (який встановлює необхідність окремого розподілу в доходах і видатках місцевих бюджетів коштів на виконання власних і делегованих повноважень) з нормами Бюджетного кодексу України (який не передбачає такого розмежування) призводить до вкрай негативних наслідків у сфері міжбюджетних відносин: 1) невизначеності в розподілі повноважень і, як наслідок, фінансових ресурсів між владою різних рівнів; 2) відсутності належних умов для забезпечення достатнього та цільового фінансування делегованих державою місцевим органам влади функцій; 3) відсутності належних умов для здійснення контролю за використанням коштів, наданих у вигляді закріплених за місцевими бюджетами загальнодержавних податків і зборів та дотації вирівнювання.
   Неврегульованість процедур делегування державних повноважень до виконання місцевим бюджетам негативно впливає на побудову складної системи відносин у сфері розподілу доходів державного бюджету з метою забезпечення їх виконання бюджетними ресурсами. Так, невизначеність державних соціальних гарантій та державних соціальних стандартів і нормативів, які, відповідно до Закону України «Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії», повинні бути базою для розрахунку видатків на соціальні цілі та формування на їхній основі бюджетів усіх рівнів, не дозволяє встановити нормативно обґрунтовану потребу в коштах на виконання делегованих державою повноважень органам місцевого самоврядування щодо надання суспільних соціальних послуг.
   Видатки, що враховуються Міністерством фінансів України у визначенні обсягів дотації вирівнювання (на виконання делегованих повноважень), забезпечують потребу регіонів лише на фінансування мінімальних першочергових потреб (заробітна плата, медикаменти, харчування, енергоносії). Практично в розрахунках не передбачається видатків на розвиток регіонів, житлово-комунальне господарство, екологію, будівництво житла тощо.
   Органи місцевого самоврядування не мають фінансової можливості належним чином здійснювати свої функціональні повноваження, а органи державної влади не забезпечують бюджетними коштами повною мірою та на стабільній основі делеговані повноваження органам місцевого самоврядування. За останні бюджетні роки спостерігається одночасно суттєве збільшення обсягу доходів місцевих бюджетів, що враховуються у визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів (тобто на виконання делегованих державою повноважень) і суттєве зменшення обсягу місцевих податків і зборів (на виконання власних повноважень органів місцевого самоврядування). У цілому низький фінансовий потенціал органів місцевого самоврядування з перекладанням на них делегованих функцій без компенсації видатків бюджетними надходженнями, обмежує їхню повноцінну участь у бюджетному процесі, а водночас виступає стримувальним фактором розвитку регіонів. На нашу думку, зазначені негативні тенденції та прояви передовсім спричинені низкою проблем у сфері правового розподілу бюджетних повноважень між державою та місцевим самоврядуванням.
   1. Проблема відсутності чіткого правового розподілу функціональних повноважень органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Така відсутність практично унеможливлює розділення «делегованих видатків» і «власних видатків». З прийняттям БК України значні зусилля було спрямовано на структурування бюджету таким чином, щоб органи влади того рівня, які делегували повноваження, фінансували органи влади, яким ці повноваження було делеговано. Сучасний стан делегування повноважень робить систему міжбюджетного фінансування громіздкою та непередбачуваною, її майже неможливо застосовувати на практиці, тому що відмінність між «делегованими» та «власними» повноваженнями, встановлену в Законі «Про місцеве самоврядування в Україні», складно втілити на практиці, насамперед у бюджетній сфері.
   Відповідно до Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» досить складно відрізнити певні з питань, що визначені як «делеговані», від подібних функцій, визначених як «самоврядні».
   Так, наприклад, у сфері освіти та охорони здоров’я делеговані повноваження включають: «Забезпечення у межах наданих повноважень доступності і безоплатності освіти та медичного обслуговування на відповідній території, можливості навчання у школах тощо» та «Забезпечення відповідно до закону розвитку всіх видів освіти і медичного обслуговування, розвитку і вдосконалення усіх форм власності, фізичної культури іспорту, визначення потреби та формування замовлень на кадри для цих закладів». Водночас до перелічених у пункті «самоврядні повноваження» функцій належать: «Управління закладами освіти, охорони здоров’я, культури, фізкультури й спорту та оздоровчими закладами, які належать територіальним громадам або передані їм, а також молодіжними закладами за місцем проживання та організація їх матеріально-технічного та фінансового забезпечення»; «Забезпечення здобуття неповнолітніми повної загальної середньої освіти, створення необхідних умов для виховання дітей та молоді; розвитку їх здібностей, трудового навчання, професійної орієнтації та продуктивної праці учнів»; «сприяння діяльності дошкільних і позашкільних навчальних закладів», а також «створення фонду загальнообов’язкового навчання за рахунок коштів місцевого бюджету та коштів підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності». В Україні є можливим делегування не тільки повноважень органів державної влади органам місцевого самоврядування, а й навпаки - повноважень органів місцевого самоврядування (через посередництво районних та обласних рад) місцевим державним адміністраціям. З цього приводу І. О. Луніна обґрунтовано підкреслює, що це має абсурдний вигляд і в реальності, звичайно ж, дотримання цієї норми відсутнє. Тим часом така законодавча суперечність означає, по суті, невизначеність прав і функцій органів місцевого самоврядування в Україні, а на практиці веде до зіткнення інтересів місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування [7, с. 360].
   Водночас, визначення відповідних сфер відповідальності виявляється нечітким. Окрім того, в багатьох випадках працівників одного органу можуть зобов’язати виконувати як делеговані, так і власні виконавчі функції; щоправда, дуже складно розрізнити у повсякденній діяльності, які з конкретних завдань делеговані, а які — власні. Отже, функціонування системи міжбюджетних відносин насамперед вимагає чіткого розподілу делегованих і власних функцій органів влади.
   2. Проблема визначення співвідношення обсягу делегованих повноважень та обсягу самоврядних повноважень. Погоджуємося з позицією Ю.А.Тихомирова: основний принцип делегування повноважень — досягнення ефективної реалізації переданих державних повноважень не повинно завдавати шкоди вирішенню питань місцевого значення [8, с. 197]. Чинний Закон «Про місцеве самоврядування в Україні» одночасно передбачає 67 власних самоврядних повноважень і 78 делегованих державою повноважень органам місцевого самоврядування. Тож одна з головних проблем полягає в тому, що обсяг делегованих повноважень перевищує обсяг власних повноважень органів місцевого самоврядування.
   У низці наукових праць наголошується на необхідності зведення делегованих повноважень до мінімуму. Так, С. А. Буковинський стверджує, що в переданні низки відомчих закладів соціально-культурної сфери в підпорядкування їхнім місцевим радам слід ураховувати можливість виконання окремих державних повноважень органами місцевого самоврядування, що делегуються на місцевий рівень, а також закріплення необхідних для їх виконання бюджетних ресурсів [9, с. 24]. На думку П. М. Любченко, в Україні всю систему виконавчих органів місцевих рад задіяно у процесі реалізації повноважень органів виконавчої влади. Оскільки обсяг цих повноважень складає майже половину, а в окремих випадках навіть більше половини, в їхній компетенції, це дає підстави характеризувати їх більшою мірою як органи державної виконавчої влади, а не виконавчі органи місцевих рад. Це не сприяє розвиткові місцевого самоврядування в цілому [10, с. 77]. На нашу думку, делегувати доцільно ті повноваження, які в оптимальний спосіб можуть вирішуватися саме на місцевому рівні.
   3. Проблема: які послуги повинен надавати кожен із рівнів влади. Чинне законодавство чітко не визначає, на якому з рівнів влади який вид послуг має надаватися. Органи влади всіх рівнів мають певні повноваження працювати в певних галузях. Водночас, згідно з Конституцією та Законом «Про місцеве самоврядування в Україні», обласні та районні органи влади можуть надавати послуги лише на підставі делегування відповідних повноважень, після того, як із центральними або з підпорядкованими органами влади буде узгоджено, що цього вимагають «спільні інтереси». Щоправда, ні в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні», ні в Законі України «Про місцеві державні адміністрації» взагалі не встановлено: правил і процедур делегування повноважень іншим рівням влади; правил і процедур відкликання делегованих повноважень; правил і процедур визначення обсягів фінансування, необхідних для реалізації делегованих повноважень після передання їх від одного рівня влади до іншого.
   Названі прогалини в зазначеному законодавстві спричиняють негативні наслідки в бюджетному законодавстві, які фактично зводяться до того, що органи влади місцевого рівня мають дуже обмежені можливості фінансування. Так, на практиці має місце певна спеціалізація в наданні послуг між органами влади різного рівня. Наприклад, більшість видатків на охорону здоров’я та соціальне забезпечення відбувається на обласному та районному рівнях. Низка інших проблем із розподілом фінансування видатків постає на обласних і нижчих рівнях управління. Заплута ним є питання щодо того, хто має оплачувати видатки на комунальні послуги — обласні, районні, сільські чи селищні органи влади. З огляду на це доцільно усунути нечіткість у розподілі фінансування видатків через установлення більш конкретного розподілу, що базуватиметься як на обґрунтованих економічних критеріях, так і на адміністративних можливостях.
   Економічна складова вирішення зазначеної проблеми пов’язана з тим, що принципове значення для розподілу повноважень між різними рівнями влади і формування ефективної системи міжбюджетних відносин має економічне обґрунтування розподілу послуг між рівнями влади. Особливості суспільних благ і послуг проявляються в тому, що, з одного боку, можливості користування ними є територіально обмеженими, а з іншого — потреби і вподобання жителів різних регіонів або населених пунктів можуть бути неоднаковими. У цьому сенсі необхідно розподілити повноваження між органами державної влади та місцевого самоврядування таким чином, щоб створити умови для оптимального використання бюджетних ресурсів країни.
   На думку науковців-економістів (Г. Г. Старостенко, Ю. В. Булгакова), в розподілі функціональних повноважень необхідно застосовувати такі економічні показники: 1) коло користувачів суспільним благом; 2) розмір міжрегіональних зовнішніх ефектів суспільного блага; 3) зміна середніх витрат щодо його надання (за зміни обсягів виробництва і транспортних витрат населення). Перші два показники дають можливість установити, чи призначене суспільне благо (або послуга) для жителів усієї країни або якогось окремого регіону (області, району, міста, села тощо). За допомоги третього показника можна визначити оптимальний обсяг виробництва суспільного блага, а отже, і оптимальний рівень централізації розв’язання відповідних держаних завдань [11, с. 197].
   4. Проблема розмежування сфер відповідальності між органами державної влади та органами місцевого самоврядування. Принципова слабкість нинішнього розподілу фінансування видатків спричинена розділенням сфер фінансової відповідальності, з одного боку, та пов’язана з правом зменшувати або збільшувати зобов’язання за видатками - з іншого. Стає очевидним, що відповідальність органів влади певного рівня слід привести у відповідність із їхніми правами щодо прийняття рішень.
   Відповідно до чинного законодавства місцеві органи влади мають право визначати розподіл фінансових ресурсів за категоріями видатків. Законодавство також зобов’язує їх забезпечувати збалансованість їхніх бюджетів. Але, водночас, вони часто змушені дотримуватися галузевих норм і мають дуже мало прав визначати затрати в різних галузях. Ця незбалансованість спостерігається більшою чи меншою мірою у різних галузях - найбільш яскраво у сфері соціального захисту; дещо меншою мірою також у сфері освіти та охорони здоров’я. Наслідком такої незбалансованості є не забезпечені фінансово повноваження та передумови для накопичення заборгованостей.
   З цього питання підтримуємо думку А. Онупрієнко про те, що наділення (делегування) органів місцевого самоврядування окремими державними повноваженнями не повинно трактуватись як повне звільнення органів державної влади від відповідальності за здійснення переданих повноважень. Повноваження, передані органами державної влади для реалізації органам місцевого самоврядування, продовжують зберігати своє державне значення [12, с. 9].
   5. Проблема узгодженої діяльності органів місцевого самоврядування та органів державної влади у бюджетній сфері. На нашу думку, враховуючи світові тенденції, на часі — необхідність проведення обов’язкових консультацій у процесі підготовки та прийняття рішень органів державних адміністрацій з органами місцевого самоврядування, громадськістю, якщо це стосується інтересів останніх.
   Так, у 2009 р. прийнято закон про Асоціації органів місцевого самоврядування, який визначає правові основи проведення консультацій асоціацій з органами виконавчої влади з питань, зокрема, підготовки проекту закону про Державний бюджет України на відповідний рік. Консультації повинні оформлятися протоколом. При цьому органи виконавчої влади зможуть приймати відповідні рішення за наявності протоколу консультації. Закріплення за асоціаціями права ініціювання консультацій з органами державної влади з питань, що стосуються місцевих і регіональних інтересів, сприяє забезпеченню належного врахування інтересів місцевого самоврядування в бюджетній сфері, насамперед під час формування державного бюджету на відповідний рік.
   Реальне ж утілення цих ідей стане можливим за умови внесення відповідних доповнень до БК України, зокрема: до ст. 33 («Визначення бюджетної політики на наступний бюджетний період») у частині доповнення новою нормою стосовно надання загальнодержавними асоціаціями органів місцевого самоврядування до Кабінету Міністрів України пропозицій до Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період щодо врахування місцевих і регіональних інтересів; до ст. 38 («Матеріали, що додаються до проекту закону про Державний бюджет України») у частині надання, крім передбачених кодексом матеріалів, протоколів про результати консультацій Кабінету Міністрів України із загальнодержавними асоціаціями органів місцевого самоврядування.
   IV. Висновки. Проаналізовані проблеми розподілу бюджетних повноважень щодо здійснення доходів і видатків між рівнями публічної влади доцільно поділити на дві групи: 1) у сфері вертикальних міжбюджетних відносин — проблеми з приводу прав на частину додаткового бюджетного ресурсу, що передається з одного бюджету до іншого, а також відповідних обов’язків щодо видатків між бюджетами вищого і нижчого рівнів з урахуванням вертикальної побудови бюджетної системи; 2) у сфері горизонтальних міжбюджетних відносин — проблеми з приводу розподілу частини бюджетних коштів, що отримуються з бюджету вищого рівня, між бюджетами нижчого рівня. Ми переконані в тому, що делеговані державні повноваження мають відповідати інтересам і фінансовим можливостям місцевого самоврядування щодо їх реалізації. Передбачені з місцевого самоврядування мають відповідати (бути домірними) бюджетним коштам.
   Через недостатню правову врегульованість процедур делегування повноважень у законодавстві необхідно закріпити такі принципові позиції: конкретні переліки державних повноважень, які не можуть делегуватись органам місцевого самоврядування взагалі або делегуються в разовому порядку на певний строк (чи безстроково); умови здійснення делегованих повноважень та умови їх припинення; правила і процедури визначення обсягів фінансування, необхідних для реалізації делегованих повноважень після передання їх від одного рівня влади до іншого; відповідальність органів державної виконавчої влади за несвоєчасну передачу органам місцевого самоврядування бюджетних коштів на виконання делегованих повноважень; відповідальність органів місцевого самоврядування за нецільове використання відповідних наданих бюджетних коштів. На нашу думку, це дозволить збалансувати сфери відповідальності: держави дотично до місцевого самоврядування, і навпаки.
   Отже, оптимальний міжбюджетний розподіл бюджетних повноважень має якнайбільше відповідати розподілу функціональних повноважень органів влади та базуватися на економічно виважених критеріях і єдиних правових принципах (що повинні бути закріплені в конституційному законодавстві,бюджетному законодавстві та законодавстві про місцеве самоврядування). Вихідним правовим принципом у розподілі повноважень мусить бути принцип субсидіарності з урахуванням доцільності передання повноважень виходячи з необхідності забезпечення оптимального розподілу бюджетних ресурсів.

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ

   1. Державні фінанси в розвиткових та перехідних країнах / Пер. з англ.— К.: К.І.С., 2006.
   2. Воронова Л. К. Наука фінансового права та її сучасні завдання / Л. К. Воронова // Фінансове право.— 2007.— № 1.— С. 5—9.
   3. Близнюк О. С. Місцеві фінанси в Україні: Правове регулювання: [навчальний посібник] / О. С. Близнюк, Н. Л. Губерська, О. А. Музика, Р. А. Усенко.— К.: Дакор, КНТ, 2007.
   4. Орлюк О. П. Фінансова система України: проблеми термінології та змісту / О. П. Орлюк // Фінансове право.— 2007.— № 1.— C. 10—15.
   5. Фінансове право: [підручник] / [Відп. ред. О. П. Гетьманець].— Х.: Еспада, 2008.
   6. Перощук З. І. Напрями удосконалення національного законодавства щодо розширення бюджетних повноважень органів місцевого самоврядування / З. І. Перо-щук // Держава і право: Збірник наукових праць. Юридичні і політичні науки. Вип. 37.— К.: Ін-т держави і права ім В. М. Корецького НАН України, 2007.
   7 . Луніна І. О. Державні фінанси та реформування міжбюджетних відносин / І. О. Луніна.— К.: Наукова думка, 2006.
   8. Тихомиров Ю. А. Теория компетенции / Ю. А. Тихомиров.— М.: Издание г-на Тихомирова М. Ю., 2001.
   9. Буковинський С. А. До питання здійснення бюджетної політики в України / С. А. Буковинський // Фінанси України.— 2007.— № 11.— С. 3—30.
   10. Любченко П. М. Порівняльний аналіз конституційного регулювання місцевого самоврядування в Україні та інших країнах / П. М. Любченко // Місцеве самоврядування в умовах демократичної держави / Л. В. Ярічевська, П. М. Любченко, І. В. Жилінкова та ін.; За ред. Ю. П. Битяка.— Х., 2005.
   11. Старостенко Г. Г. Бюджетна система: [навч. посіб.] / Г. Г. Старостенко, Ю. В. Булгаков.— К.: Центр навчальної літератури, 2006.
   12. Онупрієнко А. Делегування державних повноважень органам місцевого самоврядування: проблемні питання / А. Онупрієнко // Підприємництво, господарство і право.— 2009.— № 6,— C. 7—11.

 
< Попередня   Наступна >

При використанні матеріалів сайту активне гіперпосилання на http://vuzlib.com обов'язкове!
Зворотний зв'язок
© 2010 www.VuzLib.com