www.VuzLib.com

Головна arrow Земельне право arrow Охорона земель при вирощуванні сільськогосподарських культур для виробництва біопалива: дефекти правового регулювання
Меню
Головна
Каталог освітніх сайтів

Охорона земель при вирощуванні сільськогосподарських культур для виробництва біопалива: дефекти правового регулювання

Т. О. КОВАЛЕНКО

ОХОРОНА ЗЕМЕЛЬ ПРИ ВИРОЩУВАННІ СІЛЬСЬКОГОСПОДАРСЬКИХ КУЛЬТУР ДЛЯ ВИРОБНИЦТВА БІОПАЛИВА: ДЕФЕКТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ

   Досліджено стан законодавчого забезпечення раціонального використання та охорони земель при вирощуванні сільськогосподарських культур для виробництва біопалива. Обґрунтовані пропозиції щодо усунення колізій та прогалин правового регулювання у зазначеній сфері з метою збереження основного національного багатства України.
   Сучасний стан економіки України, який характеризується спадом виробництва, нарощуванням інфляційних процесів, зниженням реальної заробітної плати, порушенням господарських зв’язків, неузгодженістю фінансово-кредитних відносин, призвів до кризового стану паливно- енергетичного комплексу. Спотворена структура національної економіки, морально і фізично застарілий виробничий потенціал, перевантаження народногосподарського комплексу випуском енергоємної продукції призвели до високого рівня енергозатрат і низької ефективності суспільного виробництва. Водночас потреба України за рахунок власних первинних ресурсів задовольняється лише на 42%, у тому числі у вугіллі - на 91,5%, газі - на 18,1 та нафті - на 13,5%. Для повного задоволення потреб України необхідно завозити майже 20 млн. т вугілля, 50 млн. т нафти, імпортувати більш як 90 млрд. куб. м газу [13]. Для гарантованого проведення сільськогосподарських робіт за технологічними нормами щороку необхідно близько 1870 тис. тонн дизельного палива і 620 тис. тонн бензину. Для виробництва такої кількості пального використовується близько 4,5 млн. тонн нафти, що переважно імпортується. У зв’язку з тим, що постійне зростання її вартості призводить до підвищення вартості нафтопродуктів, а отже, і сільськогосподарської продукції, традиційний варіант задоволення потреби сільськогосподарського виробництва за рахунок тільки нафтопродуктів малоперспективний [21].
   Одним із джерел покриття потреб України в паливно-енергетичних ресурсах є розвиток виробництва та використання альтернативних видів палива. Сьогодні більш як 50 країн світу законодавчо підтримують розвиток відновлюваних джерел енергії, шукаючи альтернативи традиційному паливу. Відповідно до ст. 1 Закону України «Про альтернативні види палива» від 14 січня 2000 р. зі змінами та доповненнями альтернативні види палива - тверде, рідке та газове паливо, яке є альтернативою відповідним традиційним видам палива і яке виробляється (видобувається) з нетрадиційних джерел та видів енергетичної сировини.
   До таких нетрадиційних джерел та видів енергетичної сировини зазначений Закон відносить сировину рослинного походження, відходи, зокрема відходи сільського господарства, виробництво (видобуток) і переробка яких потребує застосування новітніх технологій і які не використовуються для виробництва (видобутку) традиційних видів палива. До альтернативних видів рідкого палива відносяться спирти (біоетанол, біобутанол) та отримані на їх основі синтетичні продукти, що можуть використовуватись як паливо або компоненти палива (добавки на основі біоетанолу та біобутанолу), олії, інші види рідкого палива з біомаси (у тому числі біодизель). Серед альтернативних видів газового палива законодавство визначає біогаз, біоводень, інше газове паливо, одержане з біомаси.
   Відповідно до Енергетичної стратегії України на період до 2030 року [5] на сьогодні найбільш швидкими темпами здатна розвиватись біоенергетика. Очікується, що енергетичне використання всіх видів біомаси здатне забезпечити щорічно заміщення 9,2 млн. т у.п. викопних палив на рівні 2030 року, в тому числі за рахунок енергетичного використання залишок сільгосикультур, зокрема, соломи - 2,9 мли. т у.п., одержання та використання біогазу - 1,3 млн. т у.п., виробництва паливного етанолу та біодизеля - 1,8 млн. т у.п. Загальний обсяг інвестицій у розвиток біоенергетики складе до 2030 року близько 12 млрд. грн.
   Відновлювана енергетика вже є третім видом енерговиробництва в світі (після вугілля і газу) та має потенціал подальшого зростання при всіх економічних та екологічних перевагах. У країнах ЄС біопаливо використовується як у чистому вигляді, так і в суміші з дизельним. Найпоширенішим видом дизельного біопалива є метиловий ефір олії ріпаку. Для стимулювання його виробництва у більшості зазначених країн застосовуються податкові пільги, у тому числі нульова ставка акцизного збору для дизельного біопалива у чистому вигляді та знижена ставка для його сумішевих видів. Зокрема, в Німеччині, Франції, Австрії, Чехії, США для вирощування ріпаку використовується 10-14 % ріллі. Згідно з вимогами ЄС до 2010 року частка від відновлюваних джерел електроенергії повинна досягати 21%, до 2010 року як мінімум 5,75% всього бензину і дизельного пального повинні стати біологічним топливом [6]. В окремих країнах частка біомаси в загальному споживанні первинних енергоносіїв значно перевищує середньоєвропейську. Наприклад, у Фінляндії (світовий лідер серед розвинених країн) становить 23%, Швеції - 19%, Австрії та Данії - по 12% [4]. З урахуванням вищезазначеного в Україні, яка має намір співпрацювати з країнами ЄС, повинно вироблятися та споживатися у 2010 році не менш як 520 тис. тонн усіх видів біопалива [14].
   У нашій державі було прийнято ряд нормативно-правових актів, спрямованих на державне стимулювання вирощування ріпаку та інших культур для виробництва біопалива: Закон України «Про альтернативні види палива», Указ Президента України «Про заходи щодо розвитку виробництва палива з біологічної сировини» від 26 вересня 2003 p., Програму «Етанол» та Програму розвитку виробництва дизельного біопалива, затверджені відповідно постановами Кабінету Міністрів України від 4 липня 2000 р. № 1044 та від 22 грудня 2006 р. № 1774, Концепцію Державної цільової науково-технічної програми розвитку виробництва та використання біологічних видів палива, затверджену розпорядженням Кабінету Міністрів України від 12 лютого 2009 р. № 276-р та Концепцію Програми розвитку виробництва дизельного біопалива на період до 2010 року, затверджену розпорядженням Кабінету Міністрів України від 28 грудня 2005 р. № 576-р, тощо. Так, відповідно до Указу Президента України «Про заходи щодо розвитку виробництва палива з біологічної сировини» забезпечення розвитку виробництва та розширення використання палива з біологічної сировини визнано одним із пріоритетних напрямів діяльності Кабінету Міністрів України, центральних та місцевих органів виконавчої влади.
   Статистичні дані свідчать про поступове нарощування в Україні обсягів вирощування ріпаку та інших культур для виробництва біопалива. За останні сім років посівні площі під олійними культурами зросли до 6,3 млн га, зокрема соняшнику - до 4,3 млн га або в 1,6 рази, ріпаку - до 1,4 млн га або майже в 20 разів, сої - до 622 тис га або в 6 разів [15, 45]. Україна в 2008 році вийшла на перше місце в Європі за площею посівів ріпаку. Наша держава займає п’яту позицію після ЄС, Китаю, Канади та Індії серед найбільших виробників ріпаку у світі, випереджаючи США, Австралію та Росію. Загальні площі посівів цієї культури в Україні в 2009 році досягай 1,3 млн га, що у 12 разів перевищує площі посівів під цієї культурою у 2004 році. Для порівняння, площі під ріпаком у Франції в 2009 році склали близько 1650 тис га, в Німеччині - 1590 тис га. Виробництво ріпаку має найвищу рентабельність серед зернових та олійних культур - 53 %, що сприяло впровадженню ефективних агротехнологій. У 2008 році валовий збір ріпаку дорівнював 2,9 млн т. Сьогодні Україна займає друге місце серед світових експортерів ріпаку. Обсяг експорту ріпаку зростає прямо пропорційно збільшенню посівних площ - з 57 тис. т у 2002 році до 2,6 млн т у 2008 році [3, 30; 16, 76]. Вирощування ріпаку та виробництво біопалива в Україні буде сприяти вирішенню ряду економічних, екологічних та демографічних проблем в агропромисловому комплексі, зокрема: зменшенню залежності національної економіки від імпорту нафтопродуктів, поліпшенню екологічної ситуації та зменшенню викидів вуглекислого газу згідно з вимогами Кіотського протоколу (використання пального, що виробляється з рослин, які поглинають вуглекислий газ, зменшує емісію вуглекислого газу в атмосферу на 89-91 відсоток порівняно з використанням аналогічної кількості дизельного палива), збільшенню експортного потенціалу, забезпеченню сталого розвитку населених пунктів, запобігання безповоротній втраті частини гено-, демо- і екофонду країни, забезпеченню збалансованого і невичерпного природокористування на значній частині території держави, підвищенню рівня зайнятості населення. Будівництво в Україні 23 біопаливних заводів дасть змогу створити 4807 нових робочих місць, а також гарантує забезпечення понад 24,4 тис. працівників роботою, пов’язаною з вирощуванням, переробкою, зберіганням та транспортуванням рослинної сировини.
   Як свідчить світовий досвід, альтернативні джерела енергії можуть бути відновленими в процесі виробництва та мають значно кращі екологічні властивості порівняно з традиційними, їх використання не призводить до значних змін екологічного балансу на планеті. З біомаси, отриманої лише з 10 % площі орної землі та з половини всіх органічних добрив, можна мати таку кількість електричної та теплової енергії, яка за потужністю дорівнює потенціалу кількох атомних станцій [22].
   Водночас необхідно враховувати, що екологічно необгрунтоване вирощування ріпаку та інших культур для виробництва біопалива може спричинити значний негативний вплив на стан сільськогосподарських угідь, які відповідно до ст. 13 Конституції України визнані основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Подібні тенденції характерні для інших держав. За повідомленням Бі-Бі-Сі «сліпа погоня» за біопаливом призвела до глобальної продовольчої кризи, поставивши під удар понад сто мільйонів найбідніших жителів планети [20]. ООН опублікувала доповідь, де попереджає, що швидкий і невиважений перехід на біопаливо матиме негативні наслідки для довкілля і жителів країн, що розвиваються. Експерти зазначають, що перш ніж збільшити частку біопалива в енергетичному балансі, потрібно продумати систему вирощування і відновлювання рослинних культур. Адже попит на біопаливо може призвести до неконтрольованої вирубки реліктових лісів, збіднення екосистем і ерозії ґрунтів. В країнах, що розвиваються, де переважно вирощуватимуться культури для біопалива, можуть різко зрости ціни на землю, сільськогосподарські товари і продовольство [1]. За оцінками фахівців ЄС для заміщення рідкого палива викопного походження (25 % у 2030 році) знадобиться задіяти від 4 до 13 % всіх сільськогосподарських земель Європи. З одного боку, це може призвести до розвитку сільськогосподарського сектора, створення робочих місць, розвитку інфраструктури цих районів. З другого - до скорочення виробництва продуктів харчування, які є дефіцитними вже сьогодні, і, як наслідок, до погіршення демографічної ситуації. В Україні, де врожайність ріпаку в 1,5-2 рази нижча від європейської, ці площі будуть ще більшими. Так, для еквівалентної заміни близько 1,9 млн т дизельного пального, що споживається аграрним сектором щорічно, необхідно виробити майже 2,2 млн т біодизелю, для одержання якого потрібно було б засівати від 25 до 42 % усіх орних земель [17]. Слід зазначити, що допустима науково- обґрунтована норма посівів ріпаку в Україні становить 2,6-3,1 млн га [10, 134]. Перевищення встановлених посівних площ може призвести до виснаження ґрунтів та зниження їх родючості.
   Незважаючи на проголошення земель України основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави, в нашій державі відсутній комплексний нормативно-правовий акт, спрямований на регулювання відносин у сфері вирощування сировини для виробництва біологічних видів палива та охорону земель у процесі такого виробництва. В чинному законодавстві наголошується на необхідності збільшення посівів ріпаку та інших сільськогосподарських культур для виробництва біопалива, проте не передбачаються заходи з метою раціонального використання та охорони земель у процесі здійснення зазначених видів сільськогосподарського виробництва. Так, Указом Президента України «Про заходи щодо розвитку виробництва палива з біологічної сировини» доручено Кабінету Міністрів України здійснити заходи щодо збільшення обсягів вирощування сільськогосподарських культур, які використовуються для виробництва біологічного дизельного палива та біогазу. Програмою розвитку виробництва дизельного біопалива, затвердженою Постановою Кабінету Міністрів України від 22 грудня 2006 p., визначається перспектива розвитку ріпаківництва, зокрема створення регіональних зон концентрованого вирощування озимого і ярого ріпаку площею від 50 до 70 тис. гектарів.
   В юридичній науці проблеми правового регулювання вирощування сільськогосподарських культур для виробництва біопалива не були предметом комплексного дослідження, за виключенням окремих публікацій Т. О. Коваленко [12] та В. Ю. Уркевича [24], хоча зазначені проблеми давно стали об’єктом наукових пошуків в економічній науці [2; 3; 9; 10; 11; 15; 16; 25; 26 та ін.]. Вчені-правознавці приділяють увагу проблематиці правової охорони земель різних категорій, зокрема й ґрунтів (В. В. Бондар, Н. С. Гавриш, Т. М. Гапотченко, Т. Г. Ковальчук, П. Ф. Кулинич, О. С. Лисанець, В. Л. Мунтян, Т. К. Оверковська, Л. В. Ришкова, С. І. Хом’яченко, А. М. Шульга, В. В. Янчук та ін.), проте питання раціонального використання та охорони земель при вирощуванні сільськогосподарських культур для виробництва біопалива залишаються практично не дослідженими. Відсутність належного законодавчого регулювання та наукових розробок мають своїм наслідком виснаження та деградацію земель, ґрунтовтому тощо. На парламентських слуханнях в 2005 році Верховна Рада України була змушена констатувати, що недостатньо реалізовується одне з головних завдань земельної реформи - раціональне використання та охорона земель. В Україні залишається найвищою в світі розораність сільгоспугідь - 78%. Роботи щодо раціоналізації землекористування та охорони земель проводяться досить повільно і як результат - деградація ґрунтового покриву деяких територій досягла критичного стану [23].
   В 2007 році Верховна Рада України прийняла за основу проект Закону України «Про розвиток виробництва та споживання біологічних палив» [18], який визначає правові, економічні, екологічні, соціальні та організаційні засади виробництва та споживання біологічних видів палива на основі використання джерел відновлюваної сировини і спрямований на створення необхідних умов для організації та правового врегулювання виробництва і споживання цих палив. Разом з тим, ні в зазначеному законопроекті, ні в інших нормативно-правових актах аграрного та земельного законодавства не визначені особливості правового регулювання вирощування суб’єктами аграрного підприємництва ріпаку, соняшнику та інших культур, з яких виробляється біопаливо.
   В Україні прийнято ряд законів та підзаконних нормативно-правових актів, спрямованих на встановлення законодавчих гарантій раціонального використання та охорони основного національного багатства, зокрема: Закони України «Про охорону земель» від 19 червня 2003 p., «Про державний контроль за використанням та охороною земель» від 19 червня 2003 p., «Про меліорацію земель» від 14 січня 2000 p., «Про пестициди і агрохімікати» від 2 березня 1995 р. та ін. Водночас в жодному з них не передбачені особливості охорони земель при вирощуванні сільськогосподарських культур для виробництва біопалива. В Законі України «Про охорону земель» визначені лише загальні вимоги щодо охорони земель при здійсненні господарської діяльності на землях сільськогосподарського призначення (ст. 36) та основні вимоги до охорони родючості ґрунтів (ст. 37). В 2009 році було внесення ряд змін і доповнень до чинних нормативно- правових актів з метою збереження родючості ґрунтів [7] шляхом запровадження сівозмін, що є особливо актуальним при вирощуванні сільськогосподарських культур для виробництва біопалива. Сівозміна полягає у чергуванні різних культур в часі й просторі та забезпечує більш сприятливі умови для загального росту і розвитку рослин, підвищення врожайності та якості врожаю без додаткових витрат на добрива, зрошення, обробіток посівів. Зокрема, висіяти ріпак на одному й тому ж полі можливо лише раз у три роки, а інакше виробник одержить низькі врожаї та виснажені ґрунти. Лише замінюючи посіви ріпаку, наприклад пшеницею або соєю, можливо досягти оптимального балансу [16, с. 76]. Відповідно до ч. 4 ст. 22 ЗК України земельні ділянки сільськогосподарського призначення для ведення товарного сільськогосподарського виробництва використовуються відповідно до розроблених та затверджених в установленому порядку проектів землеустрою, що забезпечують еколого-економічне обґрунтування сівозміни та впорядкування угідь і передбачають заходи з охорони земель. Разом з тим, відповідно до п. 18 Перехідних положень ЗКУ на період до 1 січня 2015 року зазначені вимоги поширюються лише на тих власників та користувачів, які використовують земельні ділянки сільськогосподарського призначення для ведення товарного сільськогосподарського виробництва загальною площею більш як 100 гектарів. Відповідно до ст. 52 Закону України «Про землеустрій» від 22 травня 2003 р. передбачено розробку проектів землеустрою, що забезпечують еколого-економічне обґрунтування сівозміни та впорядкування угідь, з метою організації сільськогосподарського виробництва і впорядкування сільськогосподарських угідь у межах землеволодінь та землекористувань для ефективного ведення сільськогосподарського виробництва, раціонального використання та охорони земель, створення сприятливого екологічного середовища і покращання природних ландшафтів. Проте порядок розробки таких проектів на сьогоднішній день законодавчо не визначений.
   Невиконання вимог законодавства щодо дотримання сівозмін може мати своїм наслідком ґрунтовтому - порушення біоенергетичного режиму ґрунтів та різке зниження урожайності сільськогосподарських культур внаслідок їх беззмінного вирощування або частого повернення на попереднє поле сівозміни, що призводить до погіршення якісного стану ґрунтів, накопичення у ґрунтах специфічних хвороботворних мікроорганізмів та насіння бур’янів. З метою створення належних правових гарантій охорони земель сільськогосподарського призначення в ст. 211 ЗК України передбачено юридичну відповідальність за використання земельних ділянок сільськогосподарського призначення для ведення товарного сільськогосподарського виробництва без затверджених у випадках, визначених законом, проектів землеустрою, що забезпечують еколого- економічне обґрунтування сівозміни та впорядкування угідь. Санкції за зазначені правопорушення визначені в ч. 2 ст. 55 Кодексу України про адміністративні правопорушення від 7 грудня 1984 р. із змінами та доповненнями, яка набирає чинності лише з 1 січня 2012 року.
   До цього часу залишаються не прийнятими проекти законів України про Загальнодержавну програму використання та охорони земель (реєстр. № 5755) та про Національну програму охорони родючості ґрунтів (реєстр. № 5754), які були направлені Верховною Радою України на повторне перше читання ще в 2004 р. [19] Аналіз зазначених проектів свідчить, що в них також відсутні норми, в яких були б визначені особливі умови раціонального використання та охорони земель при вирощуванні сільськогосподарських культур для виробництва біопалива.
   У 2009 році було внесено ряд змін та доповнень до нормативно- правових актів з метою сприяння виробництву та використанню біологічних видів палива [8], проте заходи щодо раціонального використання та охорони земель у процесі вирощування «енергетичних» сільськогосподарських культур не знайшли законодавчого закріплення. Окремі вимоги, спрямовані на збереження родючості українських ґрунтів у процесі вирощування сільськогосподарських культур для виробництва біопалива, передбачаються лише на рівні програмних документів. Так, в Концепції Програми розвитку виробництва дизельного біопалива на період до 2010 року, схваленій розпорядженням Кабінету Міністрів України від 28 грудня 2005 p., передбачено необхідність удосконалення структури земель сільськогосподарського призначення, зокрема: оптимізацію площ сільськогосподарських угідь, зайнятих під ріпаком; запровадження ґрунтозахисної системи землеробства; дотримання науково обґрунтованої сівозміни. Програмою розвитку виробництва дизельного біопалива, затвердженою постановою Кабінету Міністрів України від 22 грудня 2006 p., передбачено розроблення науково-виробничих рекомендацій з питань зонального вирощування, збирання та зберігання врожаю ріпаку, у тому числі розроблення технологічних карт; впровадження точного землеробства на основі зарубіжного та вітчизняного досвіду; техніко-економічне обґрунтування створення зон концентрованого вирощування ріпаку. Отже, проведене дослідження свідчить, що Україна має значний потенціал з вирощування сільськогосподарських культур для виробництва біопалива, що буде сприяти вирішенню ряду економічних, екологічних, соціальних, демографічних проблем. У нашій державі прийнято та діє більше десяти нормативно-правових актів, спрямованих на стимулювання виробництва біопалива. Разом з тим, ні в аграрному, ні в земельному, ні в екологічному законодавстві не передбачені особливості правової охорони земель як основного національного багатства при вирощуванні «енергетичних» сільськогосподарських культур, які здатні завдати значної шкоди якісному стану ґрунтів в Україні. З врахуванням зазначеного необхідно передбачити відповідні норми в проектах законів України «Про розвиток виробництва та споживання біологічних палив», «Про Загальнодержавну програму використання та охорони земель» та «Про Національну програму охорони родючості ґрунтів».

 
< Попередня   Наступна >

При використанні матеріалів сайту активне гіперпосилання на http://vuzlib.com обов'язкове!
© 2010 www.VuzLib.com