www.VuzLib.com

Головна arrow Земельне право arrow Актуальні проблеми розвитку земельного права України на початку XXI століття
Меню
Головна
Каталог освітніх сайтів

Актуальні проблеми розвитку земельного права України на початку XXI століття

П. Ф. КУЛИНИЧ

АКТУАЛЬНІ ПРОБЛЕМИ РОЗВИТКУ ЗЕМЕЛЬНОГО ПРАВА УКРАЇНИ НА ПОЧАТКУ XXI СТОЛІТТЯ

   Аналізуються проблеми розвитку земельного права як окремої галузі правової системи України на початку XXI століття. Доводиться наявність переваг правового регулювання земельних відносин нормами земельного права як галузі, що спеціалізується на їх регулюванні. Досліджуються роль та співвідношення публічно- правового та приватноправового методів регулювання земельних відносин. Обґрунтовується висновок про доцільність посилення публічно-правових начал в регулюванні відносин сільськогосподарського землекористування.
   Земельне право, земельна ділянка, публічно-правове регулювання, приватноправове регулювання.
   Сучасне українське право є динамічною системою, яка постійно розвивається. Його розвиток детермінується соціально-економічними зрушеннями, змінами, трансформаціями, які в свою чергу відображають сутність суспільного життя, характер життєдіяльності людини на Землі.
   Правова система України є однією з найдинамічніших на правовій карті світу. Виконуючи функцію регулятора суспільних відносин в умовах соціальної революції, широкомасштабного реформування ідеологічних, економічних, виробничих, соціальних, природничих та інших відносин, що є необхідною передумовою переходу від командно-адміністративної до ринкової економіки, право України приречене на кардинальне оновлення, яке визначається як цивілізаційне.
   В період цивілізаційного оновлення правової системи різко підвищується роль юридичної науки як свого роду авангарду правового прогресу та її відповідальність за соціально-економічну ефективність законодавчих нововведень. Зазвичай, сферою пошуку орієнтирів для такого цивілізаційного оновлення правової системи України, як і інших постсоціалістичних країн, служить багатовіковий правовий досвід західноєвропейських та інших країн з усталеною ринковою економікою, а також правовий досвід східноєвропейських країн, які раніше від України та інших країн СНД розпочали цивілізаційне оновлення власних правових систем та перебувають на крок уперед у розвитку законодавчого регулювання суспільних відносин.
   Використання передового зарубіжного досвіду для проведення реформування правової системи України в цілому уявляється цілком виправданим. Саме тому одним із орієнтирів правової політики України є вдосконалення вітчизняного законодавства на засадах його гармонізації із законодавством Європейського Союзу.
   Разом з тим, важливо пам’ятати, що на шляху вдосконалення системи правового регулювання суспільних відносин на засадах передового досвіду інших країн нас підстерігає небезпека, яку не завжди вдається уникнути. Ця небезпека полягає у відмові від власного досвіду правового регулювання суспільних відносин, який, будучи апробованим часом, відпрацьованим відповідно до реалій вітчизняного історичного розвитку та інституціоналізованим у вигляді цілісних правових утворень, довів свою ефективність та перспективність. Саме тому перед правовою наукою України постає унікальне за своєю значимістю завдання зберегти від знищення шляхом псевдореформування ті сектори вітчизняного законодавства, які потребують оновлення не шляхом заміни зарубіжною «правовою продукцією», а шляхом вдосконалення на вже сформованих юридичною наукою та підтверджених практикою концептуальних засадах та теоретичних постулатах правового регулювання суспільних відносин.
   На наш погляд, одним із цінних надбань вітчизняної правової думки є правова концепція спеціалізованого регулювання суспільних відносин з приводу землі нормами земельного права як самостійної галузі правової системи України. Протягом майже 100-літнього періоду свого розвитку, який почався з прийняттям у 1917 р. відомого Декрету «Про землю», в українському праві сформувалися такі нові галузі права, як земельне, а згодом лісове, водне та гірниче. Ці галузі права зайняли в системі права України простір, що розташований між галузями цивільного та екологічного права. Як показує вітчизняний досвід законодавчого розвитку, земельне та інші природоресурсні галузі увібрали в себе цивільно-правові та еколого- правові підходи до регулювання земельних, водних, лісових та гірничих відносин, забезпечили спеціалізовані, більш адекватні галузеві механізми правового впливу на використання та охорону земель, вод, лісів та надр, а також вивели значну частину відносин природокористування із сфери дії цивільного та екологічного права [1]. Натомість у праві західноєвропейських країн регулювання земельних та інших природоресурсних відносин здійснюється традиційними галузями права - цивільним і екологічним.
   В зв’язку з цим виникає питання: наскільки закономірним є становлення та функціонування земельного права як окремої галузі в системах права України, Росії та деяких інших постсоціалістичних країн. Слід відмітити, що в юридичній літературі продовжують висловлюватись різні думки з цього приводу. Зокрема, мають місце твердження про те, що з розширенням правового поля функціонування цивільного законодавства за рахунок звуження правового поля земельного законодавства необхідність в наявності Земельного кодексу, можливо, відпаде, оскільки такого кодексу немає у країнах «цивілізованого земельного ринку» [2, с. 137]. Більше того, в Росії відповідно до Концепції розвитку цивільного законодавства Російської Федерації, підготовленої на виконання Указу Президента Російської Федерації від 18 липня 2008 р. № 1108 «Про вдосконалення Цивільного кодексу Російської Федерації», передбачається внесення істотних змін до структури російського законодавства, які, на думку В. К. Андреева, призведуть до «ліквідації самостійності земельного, лісового, водного законодавства та законодавства про надра» [3, с. 139]. Разом з тим, I. О. Краснова, не погоджуючись з твердженням відомого російського цивіліста Є. А. Суханова про те, що Земельний кодекс РФ 2001 p., включивши ряд норм про право власності та інші речові права на земельні ділянки, вторгнувся в закріплений у ст. 2 ЦК РФ предмет цивільно-правового регулювання та здійснив регулювання приватноправових (цивільних) відносин нормами публічного (земельного) права, зазначає, що саме цивільне законодавство в частині регулювання відносин власності на природні ресурси та їх обіг демонструє вторгнення у сферу регулювання екологічного права, ане навпаки [4, с. 181, 184].
   Як зазначає Ю.О.Тихомиров, і в минулому, і сьогодні відбувається «обмін» сферами і методами між публічним і приватним правом. Одні з них переходять в область публічно-правового регулювання, коли виникають нові публічні інтереси чи явища та процеси, які вимагають державного регулювання. Інші сфери відходять до приватноправового регулювання, коли розширення самостійності господарюючих суб’єктів вимагає звуження областей державного управління та збільшення питомої ваги їх саморегуляції [5, с. 11].Зазначені зміни у правовому регулюванні суспільних відносин відбуваються навіть на конституційному рівні. В сучасних дослідженнях про власність еволюція конституційної матерії розкривається як рух від закріплення ідеї священності та недоторканності власності до її обмеження, оформлення її соціальної функції [6, с. 80]. По суті, такі конституційні зміни символізують світову загальноправову тенденцію до переходу певних суспільних відносин із сфери приватноправового до сфери публічно- правового регулювання або ж до переходу їх у сферу комплексного публічно-приватного правового регулювання. В цілому виявлена Ю. О. Тихомировим тенденція «обміну» сферами і методами між публічним і приватним правом вірно характеризує один з процесів перебудови правового регулювання суспільних відносин у період суспільних трансформацій, зокрема, в Україні. Розвиток правового регулювання земельних відносин в нашій країні в 90-х pp. XX ст. - на початку XX1 ст. яскраво свідчить про наповнення земельно-правового простору, для якого в радянські роки було характерним практично монопольне становище публічно-правового методу регулювання земельних відносин, приватноправовими підходами до їх регулювання. Така тенденція дала підстави багатьом сучасним дослідникам кваліфікувати земельне право як приватно-публічне, тобто, як галузь права, яка регулює суспільні відносини при допомозі приватноправових та публічно-правових методів. Публічно-приватний характер земельного права обумовлений тим, що основний об’єкт земельних відносин - земельна ділянка - уособлює в собі риси землі як частини природного середовища та об’єкта нерухомого майна. З одного боку, будучи природним ресурсом, важливим елементом довкілля, земля функціонує за законами природи, головною правовою формою відображення яких є екологічне право. З іншого боку, земля, представлена у нашому житті земельними ділянками, уособлює риси речі, об’єкта нерухомого майна, яке функціонує за притаманними іншим, в першу чергу штучно створеним, об’єктам навколишнього світу законами, які знайшли своє правове відображення в нормах цивільного права.
   Разом з тим, у процесі суспільної діяльності з використання земельних ресурсів виникають суспільні відносини, які повною мірою не регулюються ні нормами цивільного, ні нормами екологічного права. Мова йде про суспільні відносини, в рамках яких земля (земельні ділянки) виступає в якості просторового операційного базису, місця проживання людини та в якості засобу виробництва у сільському та лісовому господарствах.
   Однак, важливою особливістю суспільних відносин з приводу землі досить часто є те, що у їх структурі земля виступає одночасно елементом довкілля, об’єктом нерухомого майна та засобом виробництва. Правові норми, якими регулюються зазначені суспільні відносини, закріплені у різних інститутах земельного права і виконують завдання, які не входять в коло завдань інших галузей права.
   Таким чином, в сучасних умовах еколого-правове і цивільно-правове регулювання земельних відносин будуються на штучному роз’єднанні властивостей земельних ділянок як природних утворень, які включені у світ речових об’єктів. Відповідно, і в екологічному, і в цивільному праві земельні ділянки виступають як неповноцінні об’єкти відповідних суспільних відносин, об’єкти з «урізаним» змістом, свого роду як юридичні фікції, оскільки в кожній окремо взятій із зазначених галузей права ці об’єкти не відображають всіх правових рис земельних ділянок, включаючи правові риси земельних ділянок як природного ресурсу та об’єкта нерухомого майна.
   На відміну від екологічного і цивільного права, у земельному праві земельні ділянки виступають такими об’єктами суспільних відносин, які в повній мірі відображають правові риси земельних ділянок і як елементів довкілля, і як елементів світу речей. Безперечно, земельне право, будучи в системі права України галуззю, яка спеціалізується на регулюванні виключно земельних відносин, поєднує в собі частину регулятивних функцій екологічного і цивільного права. Як вірно відмічає Є. Галіновська, цінність земельного законодавства як самостійної галузі полягає у можливості використання його норм в якості інструмента комплексного системного правового впливу на земельні відносини в державі [7, с. 31]. Отже, земельні ділянки, будучи інтегрованим, цілісним об’єктом земельних відносин, які регулюються нормами земельного права, характеризуються особливою правовою якістю, яка відрізняє їх від земельних ділянок як об’єктів екологічних (виключно публічних) та цивільних (виключно приватних) відносин.
   При визначенні земельних ділянок як об‘єктів цивільного та адміністративного обігу, в першу чергу слід враховувати їх природне походження. Всі вони репрезентують землю як природний ресурс, об‘єкт навколишнього природного середовища, що обумовлює зміст правового регулювання суспільних відносин з приводу землі. Тому уявляється спірною позиція російського вченого О. І. Крассова, який стверджує, що об'єктом земельних відносин і тим самим земельних правовідносин є не земля як об’єкт природи чи ресурс, а земельна ділянка як індивідуалізована у встановленому порядку частина поверхні землі. Він зазначає, що коли ми говоримо про землю як об’єкт земельних правовідносин, ми маємо на увазі землю не в її природному стані як дар природи, а землю, щодо якої встановлений певний правовий режим, в силу чого вона стає об’єктом права, об’єктом земельного правовідношення. Нарешті О. І. Крассов приходить до висновку про те, що земля як природний ресурс, природний об’єкт не може бути ні об’єктом земельних відносин, ні об’єктом (права) власності, ні об’єктом будь-яких інших відносин [8, с. 225]. На наш погляд, юридична ідентифікація частини земної поверхні як земельної ділянки не позбавляє її статусу об‘єкта природи та, відповідно, не виключає з системи правового регулювання відносин з приводу земельних ділянок землеохоронні норми земельного права та відповідні норми екологічного права, що спеціалізуються на правовій регламентації відносин природокористування та природоохорони. У свою чергу, землеохоронні норми земельного права та відповідні норми екологічного права визначають зміст та межі оборотоздатності земельних ділянок.
   Більше того, природний характер об‘єктів земельних правовідносин обумовлює їх публічно-правову природу. При цьому термін «земля» як об’єкт земельних правовідносин має виключно публічно-правове забарвлення і є більш придатним для позначення об’єкта земельно- управлінських та земельно-охоронних правовідносин. Такі правовідносини виникають з приводу землі в межах території України та її адміністративно- територіальних одиниць, землі в межах кожної з категорій, зон, округів, місцевостей, територій тощо. Виключно публічно-правовий характер цих правовідносин означає, що їх об‘єкти не наділені цивільною оборотоздатністю. Вони можуть змінювати свій правовий режим на підставі адміністративних рішень, а не на підставі цивільних правочинів.
   Натомість термін «земельна ділянка» позначає землю як об’єкт публічно-правових, так і приватноправових правовідносин. Саме тому земельні ділянки являють собою такі об‘єкти земельних правовідносин, які наділені як адміністративною, так і цивільною обігоздатністю.
   Однак, на наш погляд, кваліфікація земельного права як публічно- приватного є принаймні не зовсім точною. Справа в тому, що приватно- публічний характер правового регулювання земельних відносин не слід трактувати таким чином, що земельне право має певні сегменти (інститути, під інститути), в яких застосовується виключно приватноправовий метод. Навіть в таких, здавалось би цілком ринкових інститутах земельного права, як права на землю, обіг земельних ділянок, відшкодування власникам і користувачам ділянок збитків, завданих порушеннями їх земельних прав, присутній публічно-правовий метод.
   Безперечно, проведення в нашій країні земельної реформи та обумовлене нею реформування земельного законодавства мало одним із своїх істотних наслідків збагачення правового регулювання земельних відносин приватноправовими підходами. Однак, цей процес хоча й супроводжувався певним заміщенням публічно-правового регулювання приватноправовим, однак не призвів до його повного витіснення. В земельному праві приватноправові підходи до регулювання земельних відносин перебувають під свого роду контролем з боку публічно-правових. Впливаючи на ті види земельних відносин, які зазнали цивільно-правової лібералізації, публічно-правовий і приватноправовий методи діють системно, цілісно, доповнюючи один одного та формуючи бажані для суспільства стан та динаміку земельних правовідносин.
   Отже, природа співвідношення публічно-правових і приватноправових норм у правовому регулюванні земельних відносин обумовлена специфікою функції земельного права як самостійної галузі правової системи України. Його функція полягає у виконанні двох ключових завдань. Перше з них полягає у забезпеченні нормами земельного права належного використання та охорони земель, якому підпорядковане інше завдання земельного права - забезпечити дотримання прав на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, а також їх законних земельних інтересів. Виконання земельним правом першого завдання обумовлене конституційним статусом землі як основного національного багатства, що перебуває під особливою охороною держави (ст. 14 Конституції України), передбачає «присутність» в сфері правового регулювання земельних відносин держави, яка представляє в земельних відносинах суспільство та уособлює його публічні земельні інтереси.
   В Україні не існує жодної земельної ділянки, правовий режим якої не був би визначений нормами земельного законодавства. Разом з тим, на практиці можуть виникати і виникають суспільні відносини з приводу землі, які не врегульовані нормами земельного права. Проте земельне законодавство визначає правову сутність земельної ділянки як об’єкту не лише земельних, а й будь-яких інших відносин, включаючи цивільні-правові. Тому у кожному випадку виникнення суспільних правовідносин щодо землі присутній земельно-правовий компонент. Більше того, у ряді випадків йому належить провідне, домінуюче значення. Так, саме земельному законодавству належить не тільки свого роду «право вето» на виникнення будь-яких цивільних відносин з приводу землі, а й право на визначення змісту суб’єктивних прав на земельні ділянки, які виникають на підставі норм цивільного права чи інших приватноправових норм.
   Отже, статус землі як основного національного багатства, що перебуває під особливою охороною держави, обумовлює домінування публічно-правових норм в правовому режимі всіх без виключення земель, включаючи й земельні ділянки, які належать на праві власності та інших видах прав громадянам та юридичним особам. Відповідно виконання земельним правом свого другого ключового завдання - забезпечення дотримання прав на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, а також їх законних земельних інтересів - є можливим за умови виконання першого завдання. Внаслідок цього приватноправові за своїм первісним змістом інститути, будучи імплементованими у земельному праві, набувають певного публічно-правового «забарвлення».
   Саме такої метаморфози зазнав інститут права приватної власності після його включення в структуру земельного права України. Цей інститут був «запозичений» з цивільного права, в рамках якого він функціонував як інститут приватного права. Однак в рамках системи земельного права цивільно-правовий інститут права власності на землю, привносячи в земельне право засади приватноправового регулювання земельних відносин, набуває рис публічно-правового інституту, трансформується в особливе публічно-правове та приватноправове утворення, стає земельно-правовим інститутом права власності на землю. По суті, в структурі земельного права приватноправовий за своєю первісною юридичною природою інститут власності на землю набуває нового змісту, отримує публічно-правове забарвлення, тим самим збагачуючи регулятивний інструментарій земельного права та приводячи його у відповідність з потребами правового регулювання земельних відносин у сучасних умовах. На наш погляд, правова наука має врахувати той факт, що зростання кількості законодавчих обмежень права власності в його цивілістичному розумінні, а також поява зобов’язуючих приписів щодо здійснення права власності на земельні ділянки приводять до таких якісних змін у правовому режимі земельної власності, які обумовлюють необхідність уточнення змісту права власності на землю шляхом доповнення його змісту ще одним компонентом - правообов’язком охороняти землю. За такого підходу правообов’язок охорони земель, доповнюючи традиційну цивілістичну тріаду повноважень власника, має бути визнаний в якості четвертого елементу права власності на землю [9].
   Таким чином, особливість співвідношення публічно-правових і приватноправових норм у земельному праві України полягає у тому, що такі норми не розділені у земельному законодавстві секторально, коли одна група земельних правовідносин складається на основі публічно-правових норм, а інша - на основі приватноправових. На нашу думку, особливістю земельних правовідносин є виникнення переважної їх більшості або на основі публічно- правових приписів (наприклад, правовідносини публічного управління землями), або ж на основі як публічно-правових, так і приватноправових приписів, які діють одночасно. На наш погляд, земельне законодавство в процесі проведення земельної реформи практично повністю сформувалося в частині забезпечення виконання завдань приватноправового регулювання земельних відносин. По суті, період проведення масштабної земельної реформи можна вважати періодом реформування земельного законодавства України переважно на засадах приватноправових підходів, принципів та концепцій. Більше того, законодавець невиправдано надавши більш високого значення приватноправовому началу регулювання земельних відносин здійснив приведення земельного законодавства України у відповідність з прийнятим у 2003 р. Цивільним кодексом України ввів до Земельного кодексу ряд інститутів, у яких не було потреби. Мова йде про інститути емфітевзису та суперфіцію.
   Разом з тим, слід визнати далекими від завершення формування норм публічно-правового регулювання земельних відносин, наприклад, у сфері охорони земель як основного національного багатства. Будучи неповністю сформованою, на практиці не діє система норм, які містять вимоги щодо охорони та належного використання земель сільськогосподарського призначення. Сільськогосподарський земельний фонд протягом останніх 20 років постійно деградує, однак конституційні положення про особливу охорону земель як основного національного багатства в сфері сільськогосподарського користування не виконуються через їх недосконалість. На наш погляд, для завершення земельної реформи в Україні необхідно провести другий етап реформування земельного законодавства, яке полягатиме у вдосконаленні публічно-правових начал регулювання земельних відносин.

Список літератури

   1. Кулинич П. Ф. Предмет земельного права / П. Ф. Кулинич // Право України. - 2008. - № 9. - С. 81-87.
   2. Вахаев М. X. Государственное регулирование земельных отношений в условиях рынка / М. X. Вахаев// Актуальные проблемы правового регулирования аграрных, земельных отношений, природопользования и охраны окружающей среды в сельском хозяйстве: Материалы Международной научно-практической конференции / Отв. ред. Г. Е. Быстров, В. Ф. Понька. - М. : РУДН, 2010. - С. 134-138.
   3. Андреев В. К. Концепция развития гражданского законодательства и природоресурсное право / В. К. Андреев // Актуальные проблемы правового регулирования аграрных, земельных отношений, природопользования и охраны окружающей среды в сельском хозяйстве: Материалы Международной научнопрактической конференции / Отв. ред. Г. Е. Быстров, В. Ф. Понька. - М. : РУДН, 2010. - С.139-144.
   4. Краснова И. О. О праве собственности на природные объекты / И. О. Краснова // Актуальные проблемы правового регулирования аграрных, земельных отношений, природопользования и охраны окружающей среды в сельском хозяйстве: Материалы Международной научно-практической конференции / Отв. ред. Г. Е. Быстров, B. Ф. Понька. - М. : РУДН, 2010. - С. 177-185.
   5. Тихомиров Ю. А. Публично-правовое регулирование: динамика сфер и методов / Ю. А. Тихомиров // Журнал российского права. - 2001. - № 5. - С. 3-12.
   6. Андреева Г. Н. Собственность в конституціях зарубежных стран / Г. Н. Андреева // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. - 2008. - № 4. - C. 80-85.
   7. Галиновская Е. О развитии законодательного регулирования земельных отношений / Е. Галиновская // Хозяйство и право. - 2009. - № 12. - С. 30-35.
   8. Крассов О. И. Юридическое понятие «земельный участок» / И. О. Крассов // Экологическое право России. Сборник материалов научно-практических конференций. Юбилейный выпуск. 1995-2004 гг. Составители: А. К. Голиченков, И. А. Игнатьева, А. О. Минаев / Под ред. А. К. Голиченкова. - М. : ТИССО. 2004 в 3-х т. Т. 3.. - С. 225-232.
   9. Кулинич П. Ф. Право власності на землю: нові підходи до визначення змісту / П. Ф. Кулинич // Право України. - 2009. - № 9. - С. 22-29.

 
< Попередня   Наступна >

При використанні матеріалів сайту активне гіперпосилання на http://vuzlib.com обов'язкове!
Зворотний зв'язок
© 2010 www.VuzLib.com