www.VuzLib.com

Головна arrow Земельне право arrow Стан і перспективи законодавчого регулювання консолідації земель в Україні
Меню
Головна
Каталог освітніх сайтів

Стан і перспективи законодавчого регулювання консолідації земель в Україні

P. М. Барабаш

СТАН І ПЕРСПЕКТИВИ ЗАКОНОДАВЧОГО РЕГУЛЮВАННЯ КОНСОЛІДАЦІЇ ЗЕМЕЛЬ В УКРАЇНІ

   Земля, земельна реформа, консолідація земель, правове забезпечення, ринок земель.
   За своїм природно-ресурсним та аграрним потенціалом Україна посідає провідне місце у світі. Проте, на сьогоднішній день, цей потенціал використовується вкрай неефективно, а тому агропромисловий комплекс України за рівнем свого розвитку значно відстає від передових країн світу (насамперед - країн Європейського Союзу). В умовах сучасного стану використання земельних ресурсів держави, вкрай необхідними є перегляд існуючої структури земель, удосконалення їх цільового (функціонального) призначення.
   На часі проведення наукових досліджень, спрямованих на забезпечення правового регулювання оптимізації використання земель, створення умов для ефективного та раціонального використання земельних ресурсів з урахуванням їх об’єктивної придатності, економічної доцільності та екологічної припустимості [1, с. 11]. Консолідація земель, як науково та економічно обґрунтоване укрупнення (збільшення) земельних ділянок, вбачається одним із найбільш ефективних механізмів оптимізації земельних ресурсів, який грунтується на врахуванні еколого-економічних характеристик конкретних земельних ділянок та їх придатності до використання за певним цільовим (функціональним) призначенням.
   Як відомо, однією з умов конкурентоспроможності країни та основою її продовольчої безпеки є формування оптимальних за розмірами земельних ділянок [2, с. 19]. Тому консолідація земель, основна мета якої спрямована саме на поліпшення структури земельних угідь, впровадження заходів охорони земель і організацію сівозмін, створення умов для проектування і будівництва доріг та розвитку сільської інфраструктури, удосконалення існуючої системи управління земельними ресурсами, набуває все більшого значення та потребує належного правового забезпечення.
   На жаль, комплексних досліджень у зазначеній сфері не здійснювалось, тому метою цієї статті є дослідження правового забезпечення консолідації земель та вироблення пропозицій щодо удосконалення окремих положень проекту Закону України «Про ринок земель» в частині регулювання ним відносин консолідації земель.
   Правове забезпечення відносин з консолідації земель є надійною гарантією успішного розвитку аграрної сфери, побудови сучасної, стійкої та конкурентоспроможної у світовому масштабі економіки, і навпаки, правова неврегульованість таких відносин може стати одним із факторів, що стримують впровадження програми економічних реформ в Україні.
   Консолідація землі, як метод поліпшення структури та змісту нерухомості, значно підвищує ефективність кроків, направлених на формування передбачуваної державної політики у сфері правового регулювання сільськогосподарського виробництва та забезпечення реалізації земельної реформи в Україні. Володіючи значними сировинними, в тому числі земельними, ресурсами Україна має всі підстави для того, щоб бути інвестиційно привабливою державою. Президент України Віктор Янукович наголошує на необхідності подальшого поглиблення земельної реформи, яка, без перебільшення, має стати одним з наріжних каменів державної політики. Маючи одні з найкращих у світі землі та природно-кліматичні умови, «ми повинні вивести агропромисловий комплекс на якісно новий рівень розвитку, зробити його конкурентоздатним та ефективним» [3]. Неспроможність землевласників і землекористівачів дотримуватися норм раціонального природокористування та забезпечувати виконання заходів щодо збереження і відтворення земельних ресурсів [4, с. 59], низька інвестиційна привабливість аграрного сектору держави [5], глобальна фрагментація (парцеляція) земельних угідь є основними чинниками, які спричиняють формування нестабільного землекористування в Україні. При цьому знехтуване значення землі як ресурсу територіального розвитку продуктивних сил та базисного компоненту довкілля. В умовах формування та розвитку ринкової економіки нагальною необхідністю є удосконалення земельних відносин та формування сталого землекористування, що є неможливим без розуміння реального стану земельної реформи та аналізу правового забезпечення здійснюваної в державі земельно-правової політики, яка направлена, насамперед, на приведення земельного законодавства України у відповідність з міжнародними стандартами, зокрема, стандартами країн - членів Європейського Союзу [6, с. 15]. Однак, аналізуючи вітчизняну земельно-правову політику в контексті зарубіжного досвіду варто визнати, що деякі її напрямки не наближають, а, навпаки, віддаляють нас від цих стандартів, насамперед - у сфері охорони та використання земель, правового забезпечення розвитку земельних відносин (в тому числі, відносин консолідації земель та забезпечення сталого розвитку сільських територій) тощо.
   Питання розширення та вдосконалення нормативно-правового забезпечення земельних відносин визнається основним пріоритетом сучасної державної аграрної політики. Внаслідок здійсненого паювання земель сільськогосподарського призначення відбулося значне подрібнення сільськогосподарського земельного фонду. На сьогодні в його складі переважають невеликі за площею земельні ділянки, що значно ускладнює їх господарське використання та перешкоджає забезпеченню сталого землекористування. Середні розміри земельних масивів, які використовуються суб’єктами господарювання у сільськогосподарському виробництві, становлять: для господарських товариств - близько 908 га; сільськогосподарських кооперативів - 875 га, для приватних підприємств - 620 га, фермерських господарств - 182 га, а для особистих селянських господарств й того менше - 8-10 га землі, що не може забезпечувати високорентабельне сільськогосподарське виробництво та робить вкрай необхідною потребу в оптимізації розмірів землеволодінь і землекористувань. Як вважають фахівці у сфері аграрних відносин, економічно обгрунтована площа земельних ділянок для ведення товарного сільськогосподарського виробництва повинна складати у середньому не 4,2 га (саме такою є розмір середньої по Україні земельної частки (паю)), а 100-400 га землі - лише в цьому випадку земельні ділянки будуть забезпечувати ведення в їх межах високоефективного товарного сільськогосподарського виробництва [7]. На необхідності забезпечення укрупнення земельних ділянок шляхом об’єднання земельних часток (паїв) та організації землеволодінь та землекористувань сільськогосподарських підприємств, фермерських та селянських господарств з урахуванням їх оптимальних розмірів і вимог еколого-ландшафтної організації території наголошує й Державна цільова програма розвитку українського села на період до 2015 року, затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 19 вересня 2007 року № 1158. Однак, набуття права власності на землю колишніми членами колективних сільськогосподарських підприємств, а відтак - подрібнення земельних масивів на земельні частки (паї) не є єдиною причиною, що призводить до зміни структури та площі земельних угідь. До таких чинників слід віднести й набуття громадянами та юридичними особами права на землю на підставі відповідних правочинів, що значно ускладнює дотримання вимог чинного законодавства стосовно організації територій сільськогосподарських підприємств із створенням просторових умов, що забезпечують еколого-економічну оптимізацію використання та охорони земель сільськогосподарського призначення, впровадження прогресивних форм організації управління землекористуванням, удосконалення співвідношення і розміщення земельних угідь, системи сівозмін, сінокосо- і пасовищезмін. А відтак ускладнює або ж взагалі робить неможливим раціональне використання й охорону цих та інших земельних угідь.
   За роки реформування земельних відносин в державі відбулися значні перетворення у структурі земельного фонду [8, с. 18-19]. Конституція України визнала землю основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Однак, чинне законодавство досі не визначило принципів, механізмів та інструментів цієї охорони [9, с. 20]. На часі концептуальна переоцінка правових і організаційних засад та наслідків реформування земельних відносин. Очевидно, що ефективне управління земельними ресурсами має здійснюватися на основі комплексу державних та галузевих цільових програм розвитку.
   В Україні об’єктивно назріла потреба змінити акценти земельної реформи та від вектора на подрібнення земель перейти на інший - їх консолідацію. Як вже зазначалося, завданням консолідації земель має стати об’єднання подрібнених, малих за розмірами, а тому - економічно неефективних, земельних ділянок у більші за площею земельні масиви, вирішення проблеми сівозмін і формування оптимальних за розмірами економічно прибуткових землеволодінь і землекористувань, усунення при їх створенні черезсмужжя, вкраплювання, вклинювання, далекоземелля тощо. Твердження, що зростання розмірів землеволодінь сприятиме організації ефективного використання й охорони земель, впровадженню науково обгрунтованої системи землеробства та прогресивних агротехнологій [10, с. 20] заслуговує на увагу та, на наш погляд, підлягає врахуванню при розробленні відповідних загальнодержавних та регіональних програм використання та охорони земель.
   Потреба в правовому забезпеченні відносин консолідації земель, розробленні методик стосовно її здійснення є цілком очевидною. Адже, саме удосконалення правового регулювання земельних відносин, як і становлення та розвиток цивілізованого обороту земельних ділянок, є першочерговим завданням реформування та передумовою залучення інвестиційного капіталу в аграрний сектор економіки. В певній мірі проблему вирішення цього завдання має забезпечити проект Закону України «Про ринок земель», розроблений фахівцями Державного агентства земельних ресурсів України на виконання доручення Президента України та відповідно до підпункту «в» пункту 4 Прикінцевих положень Земельного кодексу України від 25 жовтня 2001 року № 2768-III.
   Як вбачається зі змісту проекту Закону України «Про ринок земель» [11], основною метою вказаного законопроекту є правове врегулювання питань, пов’язаних з організацією і функціонуванням ринку земель в Україні, встановлення еколого-економічних та правових обмежень щодо обігу земель сільськогосподарського призначення, забезпечення оптимізації сільськогосподарських угідь (в тому числі - через застосування процедур консолідації земель) та удосконалення державного управління земельними ресурсами країни. На нашу думку, реалізація даного законопроекту дозволить пришвидшити формування нормативно-правової бази ринкових земельних відносин, стане основою подальшої оптимізації земельних ресурсів в державі та запорукою надходження додаткових інвестицій як в аграрний, так і в несільськогосподарський сектори економіки.
   На наш погляд, законопроект, розроблений Державним агентством земельних ресурсів України, є більш вдалим, аніж ті, які вже були внесені раніше суб’єктами законодавчої ініціативи на розгляд Верховної Ради України. Однак, і він не є цілком досконалим, а окремі його положення підлягають доопрацюванню та уточненню.
   Слід зауважити, що вперше такий документ містить норми щодо правового забезпечення відносин консолідації землі та визначає повноваження державної спеціалізованої установи з управління землями сільськогосподарського призначення як суб’єкта консолідації земель сільськогосподарського призначення. Розробником законопроекту здійснена спроба нормативного визначення консолідації земель сільськогосподарського призначення, як «науково та економічно обґрунтованого об’єднання земельних ділянок сільськогосподарського призначення з метою раціонального ведення товарного сільськогосподарського виробництва».
   На наш погляд, таке визначення консолідації землі є дещо спрощеним та неточним. Адже воно не дає можливості врахувати всі способи оптимізації земельних угідь та охопити інші (крім земель сільськогосподарського призначення) категорії земель, які, за певних умов, також можуть бути об’єктом консолідації землі та використовуватися як для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, так і виконувати інші суспільно важливі функції (в тому числі як об’єкти інвестиційних проектів щодо розвитку територій).
   З огляду на вищевикладене, вважаємо, що більш вдалим буде таке визначення: консолідація земель - це земельні правовідносини, спрямовані на забезпечення науково та економічно обґрунтованого удосконалення розмірів (площі) земельних угідь шляхом об’єднання (злиття, приєднання) земельних ділянок з метою забезпечення їх ефективного та раціонального використання власниками землі та/або землекор истувачами.
   Законопроект також містить статтю 19 «Консолідація земель сільськогосподарського призначення», яка передбачає, що «консолідація земель сільськогосподарського призначення здійснюється шляхом:
   - об’єднання (обміну) земельних ділянок за згодою власників;
   - реалізації органами виконавчої влади чи органами місцевого самоврядування та власниками (користувачами) суміжних земельних ділянок переважного права на купівлю земельних ділянок».
   Вважаємо, що положення цієї статті також потребують доопрацювання. Так, на наш погляд, є дещо спірним ототожнення таких різних за змістом понять, як «об’єднання» та «обмін». Та й необхідність отримання згоди власників земельних ділянок на їх консолідацію, з огляду на аналогічний досвід зарубіжних країн [12, с. 38], ставить під сумнів практичну реалізованість цих заходів. А надто в разі їх застосування в рамках суспільно значимих проектів: загальнодержавних та регіональних програм регулювання ринку земель сільськогосподарського призначення, інвестиційних проектів щодо розвитку територій тощо, які передбачають необхідність проходження певних стадій: планування, експертизи, погодження та затвердження цих проектів відповідно до вимог чинного законодавства. Також вбачаємо необхідним узгодження положень абзацу третього цієї статті з іншими нормами законопроекту, які визначають повноваження державної спеціалізованої установи з управління землями сільськогосподарського призначення (див. пропоновані зміни до пункту 12 розділу X «Перехідні положення» Земельного кодексу України), та закріплення переважного права на придбання земельних ділянок за власниками (користувачами) суміжних земельних ділянок, які використовують землю для ведення товарного сільськогосподарського виробництва. Крім того, вбачається необхідним закріплення за державною спеціалізованою установою з управління землями сільськогосподарського призначення переважного права на придбання земельних ділянок суб’єктів господарювання - сільськогосподарських товаровиробників, які визнані банкрутами, з метою недопущення їх нецільового використання та парцеляції. А також законодавчо передбачити здійснення консолідації земель сільськогосподарського призначення шляхом набуття суб’єктом господарювання - сільськогосподарським товаровиробником права на земельну ділянку за договором оренди землі для ведення товарного сіл ьсь когосп ода рсь коговиробництва.
   З огляду на вищезазначене, статтю 19 законопроекту пропонуємо викласти в такій редакції:
   «Консолідація земель сільськогосподарського призначення здійснюється шляхом:
   - об’єднання (злиття, приєднання) земельних ділянок відповідно до плану консолідації земель, затвердженого у встановленому чинним законодавством порядку;
   - реалізації державною спеціалізованою установою з управління землями сільськогосподарського призначення, органами місцевого самоврядування та власниками (користувачами) суміжних земельних ділянок для ведення товарного сільськогосподарського виробництва переважного права на придбання земельних ділянок, в тому числі тих, які набуваються відповідно до затверджених у встановленому порядку інвестиційних проектів щодо розвитку територій, загальнодержавних та регіональних програм регулювання ринку земель сільськогосподарського призначення;
   - реалізації державною спеціалізованою установою з управління землями сільськогосподарського призначення державної власності переважного права на набуття права на землю суб’єктів господарювання - сільськогосподарських товаровиробників, які визнані банкрутами у встановленому чинним законодавством порядку;
   - збільшення розміру (площі) земельного масиву, який використовується суб’єктом господарювання - сільськогосподарським товаровиробником, у разі набуття ним права користування земельною ділянкою на підставі договору оренди землі».
   З урахуванням вищевикладеного можна дійти наступного висновку: удосконалення нормативно-правового забезпечення розвитку земельних відносин, розроблення прозорих та зрозумілих механізмів організації і функціонування ринку земель в Україні є вкрай необхідним. Досліджений нами проект Закону України «Про ринок земель» є логічним продовженням вітчизняної земельно-правової політики та, фактично, першою спробою законодавчо врегулювати відносини консолідації земель в Україні. Вбачається, що саме консолідовані земельні ділянки стануть надійним джерелом залучення інвестиційного капіталу в аграрний сектор економіки та важливим ресурсом земельного ринку в Україні. Маємо надію, що висловлені нами зауваження та пропозиції до проекту Закону України «Про ринок земель» будуть враховані законодавцем під час розгляду законопроекту Верховною Радою України та сприятимуть належному правовому забезпеченню відносин консолідації земель в Україні. При цьому, більш детально правовідносини щодо консолідації земель можуть бути регламентовані спеціальним нормативним актом - Законом України «Про консолідацію земель».

 
< Попередня   Наступна >

При використанні матеріалів сайту активне гіперпосилання на http://vuzlib.com обов'язкове!
© 2010 www.VuzLib.com