www.VuzLib.com

Головна arrow Земельне право arrow До питання про поняття та ознаки земельних адміністративних послуг
Меню
Головна
Каталог освітніх сайтів

До питання про поняття та ознаки земельних адміністративних послуг

Д. В. Бусуйок

ДО ПИТАННЯ ПРО ПОНЯТТЯ ТА ОЗНАКИ ЗЕМЕЛЬНИХ АДМІНІСТРАТИВНИХ ПОСЛУГ

   Досліджено поняття земельних адміністративних (публічних) послуг, земельних державних послуг та земельних муніципальних послуг. Обґрунтовані ознаки земельних адміністративних послуг.
   Земельні адміністративні (публічні) послуги, земельні державні послуги та земельні муніципальні послуги.
   Формування правової держави та громадянського суспільства викликало потребу у побудові відносин між органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, громадянами та юридичними особами за принципом, відповідно до якого держава здійснює свої функції в інтересах суспільства та його членів. Для органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування одним із способів задоволення земельних інтересів суспільства та його членів стало служіння громадянам та юридичним особам у формі надання їм земельних адміністративних послуг.
   Наслідком ускладнення соціально - економічних умов стало поступове збільшення випадків надання зацікавленим суб’єктам земельних адміністративних послуг - під час приватизації земельних ділянок, державної реєстрації прав на землю, ліцензування здійснення окремих видів діяльності тощо. Правові приписи щодо цих послуг перебувають на стадії свого формування та потребують постійного удосконалення у зв’язку з наявністю правових прогалин, колізій між правовими приписами та нормативно - правовими актами щодо земельних адміністративних послуг. Це вимагає проведення подальших досліджень правових аспектів надання земельних адміністративних послуг та свідчить про актуальність цієї проблематики.
   Природа адміністративних послуг активно досліджується представниками науки адміністративного права [1] та державного управління [2]. Окремі аспекти правового регулювання надання земельних адміністративних послуг були предметом дослідження в межах науки земельного права [3].
   Мета статті. Незважаючи на наявні досягнення у формуванні теорії надання адміністративних послуг, у тому числі земельних адміністративних послуг, нез’ясованими до кінця залишаються питання поняття земельних адміністративних послуг та їх ознак. Наведенні питання підлягаютьдослідженню в цій роботі.
   Послуги надаються в різних сферах. Відповідно до наявних в словниках визначень послуга - це дія, вчинок, що дає користь, допомогу іншому; галузь економіки, спрямована на задоволення різноманітних потреб населення (відпочинок, розваги, туризм тощо) [4]. За ГОСТом 30335 - 95 «Послуги населенню. Терміни і визначення» (введено в дію на території України з 1 січня 1997 р. наказом Держстандарту України від 4 березня 1996 р. № 99) послуга - це результат безпосередньої взаємодії виконавця і споживача, а також власноїдіяльності виконавця по задоволенню потреб споживача [5]. Представниками вітчизняної науки цивільного права послуга розглядається як певне благо - продукт діяльності виконавця, що досягається в результаті вчинення дій чи здійснення діяльності і є засобом задоволення конкретної потреби замовника, не пов’язаний зі створенням (поліпшенням чи відновленням споживчих властивостей) речі чи об’єкта інтелектуальної власності [6]. Згідно зарубіжної доктрини цивільного права зобов’язання з надання послуг може бути визначено як таке цивільне правовідношення, в силу якого виконавець зобов’язаний здійснити ті чи інші дії, результат яких не має уречевленого вираження та не може бути гарантованим, а замовник зобов’язаний оплатити надані послуги [7].
   Ст. 901 Цивільного кодексу (ЦК) України передбачає, що за договором про надання послуг одна сторона (виконавець) зобов’язується за завданням другої сторони (замовника) надати послугу, яка споживається в процесі вчинення певної дії або здійснення певної діяльності, а замовник зобов’язується оплатити виконавцеві зазначену послугу, якщо інше не встановлено договором [8]. У зв’язку з цим приписом висловлюється точка зору відповідно до якої зміст ст. 901 ЦК України обмежує сферу існування послуги її споживанням у процесі надання. Український законодавець акцентує увагу саме на одночасному наданні і споживанні послуги. Редакція даної норми свідчить про те, що законодавець схиляється до концепції існування результату послуги за межами зобов’язання, що на справді не безперечно [9]. Відтак, узагальнюючи викладене вище можна прийти до висновку, що під послугою розуміють діяльність або не уречевлений результат діяльності із задоволення певних потреб особи. Віднесення земельного права до комплексної галузі права має своїм наслідком декілька обставин. По - перше, під час здійснення правового регулювання земельних відносин відбувається поєднання публічних та приватних методів та типів правового регулювання. По - друге, земельне право складають норми адміністративного права та положення державного управління в частині здійснення правового регулювання надання земельних адміністративних послуг. По - третє, земля є специфічним об’єктом суспільних відносин, що обов’язково має бути враховано в межах земельного права, у тому числі під час здійснення правового регулювання надання земельних адміністративних послуг.
   У свою чергу представники науки адміністративного права та законодавець обґрунтовують наявність публічних, державних, муніципальних та адміністративних послуг [10]. Згідно розпорядження Кабінету Міністрів України «Про схвалення Концепції розвитку системи надання адміністративних послуг органами виконавчої влади» від 15 лютого 2006 р. № 90 - р [11] послуги, що надаються органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями, які перебувають в їх управлінні, становлять сферу публічних послуг.
   Залежно від суб’єкта, що надає публічні послуги, розрізняють державні та муніципальні послуги. Державні послуги надаються органами державної влади (в основному виконавчої) та державними підприємствами, установами, організаціями, а також органами місцевого самоврядування в порядку виконання делегованих державою повноважень за рахунок коштів державного бюджету. Муніципальні послуги надаються органами місцевого самоврядування, а також органами виконавчої влади та підприємствами, установами, організаціями в порядку виконання делегованих органами місцевого самоврядування повноважень за рахунок коштів місцевого бюджету.
   Складовою як державних, так і муніципальних послуг є адміністративні послуги. Адміністративна послуга - результат здійснення владних повноважень уповноваженим суб’єктом, що відповідно до закону забезпечує юридичне оформлення умов реалізації фізичними та юридичними особами прав, свобод і законних інтересів за їх заявою (видача дозволів (ліцензій), сертифікатів, посвідчень, проведення реєстрації тощо).
   Незважаючи на сформульовані визначення послуг ні в юридичній літературі, ні в наявному законодавстві не має чіткого розмежування публічних, державних, муніципальних та адміністративних послуг. Як наслідок в нормативно - правових актах відсутня термінологічна єдність. Поряд з наданням адміністративних послуг, мова йде про надання державних послуг [12]. При цьому спостерігається тенденція щодо поступової відмови від вживання в нормативно - правових актах терміну державні послуги [13]. Надання адміністративних послуг поставлено в залежність від реалізації владних повноважень. В межах державних та муніципальних послуг відбувається виділення адміністративних послуг в залежності від кола суб’єктів, які надають такі послуги. Стверджують, що, адміністративні послуги надаються переважно органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування. Неадміністративні послуги надаються переважно державними та комунальними підприємствами, установами та організаціями. Без відповіді залишається питання про співвідношення адміністративних та господарських послуг [14].
   Згідно останніх розробок представників науки адміністративного права управлінські відносини не домінують у змісті предмета адміністративного права. Не можна вважати державно - управлінською (якщо виходити із справжнього наукового розуміння поняття «державне управління» як владно - організуючого впливу на суспільні відносини і процеси з метою їх спрямування і впорядкування) багатоманітну діяльність органів виконавчої влади щодо: розгляду і вирішення індивідуальних адміністративних справ за зверненням приватних (фізичних і юридичних) осіб; надання різноманітних адміністративних (управлінських) послуг у вигляді дозвільно - ліцензійних, реєстраційних та інших подібних дій тощо [15]. Таким чином до складу адміністративно - правових відносин входять як державно - управлінські відносини, так і відносини щодо надання адміністративних послуг. Якщо реалізацію державно - управлінських відносин можна поставити в залежність від реалізації відповідними суб’єктами своїх владних повноважень, то цього не можна зробити відносно адміністративних послуг. У цьому випадку надання адміністративних послуг доцільно поставити в залежність від реалізації відповідними суб’єктами своїх публічних (адміністративних), проте не владних повноважень. Враховуючи вищевикладене, ми вважаємо, що не варто окремо виділяти публічні та адміністративні земельні послуги. Публічні земельні послуги слід вважати аналогом адміністративних земельних послуг.
   Однією з форм гарантування прав на землю з боку держави є реєстрація прав на нерухоме майно, в тому числі прав на землю та їх обтяжень. Реєстрація прав на землю здійснюється державним підприємством - Центром державного земельного кадастру при Державному агентстві земельних ресурсів України, в той же час реєстрація прав на решту нерухомого майна здійснюється комунальним підприємством Бюро технічної інвентаризації. Виходячи з положення відповідно до якого адміністративні послуги надаються переважно органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, а неадміністративні послуги надаються переважно державними та комунальними підприємствами, установами та організаціями реєстрація прав на нерухоме майно не може бути віднесена до адміністративних послуг.
   Органи виконавчої влади та місцевого самоврядування не повинні провадити господарську або підприємницьку діяльність. Поєднання діяльності щодо реалізації функцій держави у формі надання земельних адміністративних послуг з господарською або підприємницькою діяльністю може призвести до появи корупції, недобросовісної конкуренції, неефективного використання публічних ресурсів [16]. З метою уникнення таких негативних наслідків відбувається поділ суб’єктів права на органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування та на суб’єктів господарювання, а також відбувається визначення їх правового статусу. Зокрема, згідно ст. 8 Господарського кодексу України держава, органи державної влади та органи місцевого самоврядування не є суб’єктами господарювання [17]. При цьому ми вважаємо, що під час визначення публічних повноважень органів виконавчої влади та місцевого самоврядування щодо надання земельних адміністративних послуг необхідно виходити з принципу, відповідно до якого ці органи безпосередньо повинні здійснювати те, що не можуть або не повинні здійснювати будь - які види підприємств. У нашому випадку - це діяльність з прийняття рішень щодо безоплатної приватизації земельних ділянок, що перебувають удержавній та комунальній власності, тощо.
   Існують випадки, коли компетенція органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо надання земельних адміністративних послуг реалізується через відповідні державні та комунальні підприємства. Як державні та комунальні, так і приватні підприємства можуть здійснювати широке коло видів господарської діяльності в галузі земельних відносин. Такими видами господарської діяльності є діяльність з землеустрою, з оцінки земельних ділянок, тощо. Вони здійснюються з метою отримання прибутку та не мають своїм підґрунтям реалізацію публічних повноважень органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування. Відтак діяльність з надання земельних адміністративних послуг слід відмежовувати від господарської діяльності відповідних суб’єктів, яка не має своїм підґрунтям реалізацію органами виконавчої влади чи органами місцевого самоврядування своїх публічних повноважень. При цьому надання земельних адміністративних послуг поряд з здійсненням господарської діяльності відповідними суб’єктами, яка не має своїм підґрунтям реалізацію органами виконавчої влади чи органами місцевого самоврядування своїх публічних повноважень, може призвести до виникнення конкуренції між цими видами діяльності, поставити ефективність надання земельних адміністративних послуг в залежність від того, на скільки результативною буде господарська діяльність. Таким чином ми вважаємо, що у разі реалізації відповідними підприємствами компетенції органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо надання земельних адміністративних послуг ці підприємства мають здійснювати виключно діяльність з надання земельних адміністративних послуг. Здійснення поряд з наданням земельних адміністративних послуг господарської діяльності має припинятись.
   Відповідно до викладених вище положень та приписів чинного земельного законодавства ми вважаємо за доцільне виділити в земельно - правовій науці земельні адміністративні (публічні) послуги, земельні державні послуги та земельні муніципальні послуги.
   Під земельними адміністративними (публічними) послугами слід розуміти всі земельні послуги, що надаються органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування та іншими уповноваженими суб’єктами під відповідальність публічної влади, за рахунок публічних коштів та надання яких пов’язане з реалізацією публічних повноважень органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування.
   Під земельними державними послугами слід розуміти послуги, що надаються органами державної (виконавчої) влади та державними установами, організаціями, підприємствами. Земельні муніципальні послуги - це послуги, що надаються органами місцевого самоврядування та комунальними установами, організаціями, підприємствами. За суб’єктом, який несе відповідальність за надання земельної публічної послуги, та джерелом її фінансування (виду бюджету), до земельних державних послуг також можна віднести послуги, які надаються органами місцевого самоврядування та недержавними установами, організаціями, підприємствами, тощо в порядку виконання делегованих державою повноважень, а до земельних муніципальних послуг, - послуги, що надаються за рахунок місцевих бюджетів та під відповідальність органів місцевого самоврядування.
   У науці адміністративного права поняття адміністративних послуг розглядається в трьох аспектах: як публічно - владна діяльність адміністративного органу, як результат публічно - владної діяльності адміністративного органу, а також як правовідносини з приводу надання адміністративних послуг. Згідно першого підходу адміністративну послугу розглядають як публічно - владну діяльність адміністративного органу спрямовану на забезпечення (юридичне оформлення) умов для реалізації прав фізичної або юридичної особи, яка здійснюється за заявою цієї особи та як результат публічно - владної діяльності адміністративного органу спрямованої на забезпечення (юридичне оформлення) умов для реалізації суб’єктивних прав фізичної або юридичної особи, яка здійснювалась за заявою особи [18]. Згідно другого підходу - як правовідносини [19].
   Дослідження земельних адміністративних послуг через правовідносини дозволяє визначити суб’єктів, об’єкти та зміст прав та обов’язків учасників таких правовідносин. Вивчення земельних адміністративних послуг через публічну діяльність адміністративного органу дозволяє комплексно врегулювати процедуру надання земельних адміністративних послуг, - діяльність відповідних органів на всіх стадіях надання таких послуг. У свою чергу споживач зацікавлений у кінцевому результаті надання йому тієї чи іншої послуги. У зв’язку з цим ми вважаємо за доцільне запровадити комплексний підхід до розуміння поняття земельних адміністративних послуг. Такий підхід дозволить здійснювати всебічне правове регулювання суспільних відносин з приводу надання земельних адміністративних послуг. Відтак під земельними адміністративними послугами доцільно розуміти публічну діяльність та результат такої діяльності адміністративного органу, а також правовідносини з приводу надання земельних адміністративних послуг; ці аспекти земельних адміністративних послуг спрямовані на всебічне забезпечення умов для реалізації земельних прав фізичних та юридичних осіб та виникають на підставі заяви цих осіб.
   Згідно теорії адміністративного права [20] та приписів чинного законодавства земельним адміністративним послугам притаманні такі ознаки:
   1. Суспільні відносини щодо надання земельних адміністративних послуг, - право на отримання особою конкретної послуги, відповідне повноваження адміністративного органу, тощо мають бути врегульовані виключно приписами закону. Згідно Конституції України (п.12 ст. 92) відносини щодо надання земельних адміністративних послуг мають бути врегульовані виключно приписами закону;
   2. Земельні адміністративні послуги надаються адміністративними органами шляхом реалізації їх публічних, проте не владних повноважень. У даному випадку адміністративним органом може бути не лише орган виконавчої влади та місцевого самоврядування, а будь - який суб’єкт, який на виконання закону чи у порядку делегування здійснює функції публічної адміністрації;
   3. Земельні адміністративні послуги можна отримати лише у певному адміністративному органі. Повноваженнями щодо надання земельної адміністративної послуги наділяється відповідний орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, тощо. Решту земельних послуг може бути отримано від широкого кола суб’єктів.
   4. Під час визначення публічних повноважень органів виконавчої влади та місцевого самоврядування щодо надання земельних адміністративних послуг необхідно виходити з принципу відповідно до якого ці органи безпосередньо повинні здійснювати те, що не можуть або не повинні здійснювати будь - які види підприємств;
   5. У разі реалізації відповідними підприємствами компетенції органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо надання земельних адміністративних послуг ці підприємства мають здійснювати виключно діяльність з надання земельних адміністративних послуг. Здійснення поряд з наданням земельних адміністративних послуг господарськоїдіяльності має припинятись;
   6. Земельні адміністративні послуги надаються за зверненням фізичної або юридичної особи. Діяльність адміністративного органу з втручання у справи фізичних та юридичних осіб, зокрема, здійснення контролю за дотримання вимог чинного земельного законодавства, не є земельною адміністративною послугою;
   7. Надання земельних адміністративних послуг пов’язане із забезпеченням умов для реалізації суб’єктивних прав на землю конкретної особи. Земельними адміністративними послугами є проведення державної реєстрації прав на землю, видача ліцензій тощо. Зокрема, право власності на земельну ділянку виникає з моменту державної реєстрації права власності на земельну ділянку;
   8. Результатом земельної адміністративної послуги в процедурному значенні є адміністративний акт. Такий адміністративний акт [21] може бути у письмовій формі (рішення щодо передачі земельної ділянки у власність), у формі дій (державна реєстрація прав на землю) або в усній формі (послуга дорадчої сільськогосподарської служби);
   9. Адміністративний акт як результат земельної адміністративної послуги має конкретного адресата (індивідуальний характер). Проведене дослідження дозволило нам встановити поняття земельних адміністративних (публічних) послуг, земельних державних послуг та земельних муніципальних послуг.
   Нами запропоновано запровадити комплексний підхід до розуміння поняття земельних адміністративних послуг. Відтак під земельними адміністративними послугами доцільно розуміти публічну діяльність та результат такої діяльності адміністративного органу, а також правовідносини з приводу надання земельних адміністративних послуг; ці аспекти земельних адміністративних послуг спрямовані на всебічне забезпечення умов для реалізації земельних прав фізичних та юридичних осіб та виникають на підставі заяви цих осіб.
   Проведене дослідження дало змогу обгрунтувати наступні ознаки земельних адміністративних послуг: 1) суспільні відносини щодо надання земельних адміністративних послуг мають бути врегульовані виключно приписами закону; 2) земельні адміністративні послуги надаються адміністративними органами шляхом реалізації їх публічних, проте не владних повноважень; 3) земельні адміністративні послуги можна отримати лише у певному адміністративному органі; 4) під час визначення публічних повноважень органів виконавчої влади та місцевого самоврядування щодо надання земельних адміністративних послуг необхідно виходити з принципу, відповідно до якого ці органи безпосередньо повинні здійснювати те, що не можуть або не повинні здійснювати будь - які види підприємств; 5) у разі реалізації відповідними підприємствами компетенції органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо надання земельних адміністративних послуг ці підприємства мають здійснювати виключно діяльність з надання земельних адміністративних послуг; 6) земельні адміністративні послуги надаються за зверненням фізичної або юридичної особи; 7) надання земельних адміністративних послуг пов’язане із забезпеченням умов для реалізації суб’єктивних прав на землю конкретної особи; 8) результатом земельної адміністративної послуги в процедурному значенні є адміністративний акт; 9) адміністративний акт як результат земельної адміністративної послуги має конкретного адресата (індивідуальний характер).
   Досліджені в цій роботі положення сприятимуть формуванню теоретико - правової характеристики земельних адміністративних послуг.

 
< Попередня   Наступна >

При використанні матеріалів сайту активне гіперпосилання на http://vuzlib.com обов'язкове!
© 2010 www.VuzLib.com