www.VuzLib.com

Головна arrow Господарське право і процес arrow Актуальні проблеми вдосконалення системи ліцензування в Україні
Меню
Головна
Каталог освітніх сайтів

Актуальні проблеми вдосконалення системи ліцензування в Україні

Бєлкін Л.М

АКТУАЛЬНІ ПРОБЛЕМИ ВДОСКОНАЛЕННЯ СИСТЕМИ ЛІЦЕНЗУВАННЯ В УКРАЇНІ

   I. Вступ
   З метою захисту прав, законних інтересів, життя та здоров’я громадян, захисту навколишнього природного середовища та забезпечення безпеки держави в Україні запроваджено систему ліцензування певних видів господарської діяльності. Згідно із Законом України (далі - ЗУ) “Про ліцензування певних видів господарської діяльності” від 01.06.2000 р. № 1775-III (далі - ЗУ № 1775-III), ліцензування здійснюють так звані органи ліцензування - органи виконавчої влади, визначені Кабінетом Міністрів України (далі - КМУ), або спеціально уповноважені виконавчі органи місцевих рад. Загальновідомо (і не тільки для України), що як тільки орган влади здобуває можливість здійснювати певні дії на підставі дискреційних повноважень, він обов’язково застосує ці повноваження не на користь підвладного суб’єкта [2]. За таких умов суперечності та неузгодженості в регулюванні процедури ліцензування стають на заваді підприємницькій активності.
   Дослідження питань теорії і практики ліцензування здійснювалося в працях [1; 4-8]. Характерною особливістю цих досліджень є те, що система ліцензування в них розглядається як єдине ціле, без з’ясування ролі її окремих компонентів, зокрема, проблеми адміністрування. Водночас саме внутрішня структура системи ліцензування (розпорошення системи ліцензування по багатьох законах; дроблення видів робіт; установлення видів робіт, що підлягають ліцензуванню підзаконними актами; ускладнення умов отримання ліцензій в підзаконних актах тощо) залишається недослідженою. Цю прогалину певною мірою спробували усунути в праці автора [3]. Але зазначені дослідження залишаються актуальними.
   II. Постановка завдання
   Мета статті - вирішити наукове завдання щодо дослідження суперечностей української системи ліцензування, їх негативних наслідків для підприємництва, запропонувати шляхи вдосконалення цієї системи.
   III. Результати
   Розвиток системи ліцензування в Україні пройшов певні етапи. Повної єдності в цій періодизації немає: в дослідженні [1] виділяється два періоди, в дослідженні [6] - три. Разом з тим в обох дослідженнях наявна єдність у тому, що останній, найважливіший етап знаменується прийняттям у 2000 р. ЗУ № 1775-III. Водночас слід визнати [3], що за первісним задумом, закладеним у ЗУ № 1775-III, система ліцензування в Україні повинна була бути побудована на єдиних засадах, установлених цим Законом. Так, згідно зі ст. 3 ЗУ № 1775-III, одним з основних принципів державної політики у сфері ліцензування визначено встановлення єдиного порядку ліцензування видів господарської діяльності на території України та визначення його особливостей для окремих видів господарської діяльності, що зумовлені специфікою їх провадження, у законах, що регулюють відносини у відповідній сфері, крім випадків, передбачених ч. 2 ст. 2 цього Закону (в редакції змін, внесених ЗУ “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо обмеження державного регулювання господарської діяльності” від 19.10.2010 р. № 2608-VI, “крім випадків, передбачених ч. 1 ст. 9 цього Закону”). Очевидно, ключовим у цій нормі є “встановлення єдиного порядку ліцензування”. Далі введено уточнення: “...визначення його особливостей для окремих видів господарської діяльності у законах” і наведено застереження: “.крім випадків, передбачених.”. Останнє застереження (досить невдале) дає змогу зробити сумнівний висновок про те, що порядок ліцензування певних видів господарської діяльності, а саме зазначених у ч. 2 ст. 2 (ч. 1 ст. 9) цього Закону, можна встановлювати і не законом.
   Однак це припущення не відповідає конституційним засадам господарювання. Згідно з п . 8 ч . 1 ст. 92 Конституції України , ви - ключно законами України визначаються правові засади і гарантії підприємництва. Згідно з ч. 2, 3 ст. 14 Господарського кодексу України, правові засади ліцензування визначаються, виходячи з конституційного права кожного на здійснення підприємницької діяльності, не забороненої законом. Відносини, пов’язані з ліцензуванням певних видів господарської діяльності, регулює Закон. Отже, регулювання відносин щодо ліцензування поза законом є неправовим.
   Таким чином, цитовану норму ст. 3 ЗУ № 1775-III, очевидно, слід розуміти так, що впроваджуються єдині принципи ліцензування, з урахуванням особливостей, установлених спеціальними законами відносно видів діяльності, зазначених у ч. 2 ст. 2 (ч. 1 ст. 9) цього Закону.
   Необхідно зазначити, що при прийнятті ЗУ № 1775-III перелік видів діяльності, за якими визнавалися “особливості”, був досить обмеженим і включав ліцензування банківської діяльності, зовнішньоекономічної діяльності, ліцензування каналів мовлення, ліцензування у сфері електроенергетики та використання ядерної енергії, ліцензування у сфері інтелектуальної власності. Водночас у ст. 3 ЗУ № 1775-III передбачалося встановлення єдиного порядку ліцензування видів господарської діяльності на території України та встановлення єдиного переліку видів господарської діяльності, що підлягають ліцензуванню. Однак наступні численні зміни в ЗУ № 1775-III призвели до руйнації задуманого єдиного порядку. Так, ЗУ від 11.01.2001 р. № 2209-III в перелік “особливих” видів діяльності включене “виробництво і торгівля спиртом етиловим, коньячним і плодовим, алкогольними напоями та тютюновими виробами”; ЗУ від 12.07.2001 р. № 2664-III - “діяльність з надання фінансових послуг”; ЗУ від 17.01.2002 р. № 2984-III - “діяльність у сфері освіти”; ЗУ від 18.11.2003 р. № 1280-IV - “діяльність у сфері телекомунікацій”; ЗУ від06.09.2005 р. № 2800-IV - “професійна діяльність на ринку цінних паперів”; ЗУ від 12.01.2006 р. № 3317-IV - “ліцензування діяльності в галузі телебачення і радіомовлення” (замість “ліцензування каналів мовлення”); ЗУ від 16.05.2007 р. № 1026-V - “діяльність у сфері будівництва”; ЗУ від08.07.2010 р. № 2467-VI - “діяльність на ринку природного газу”. При цьому неможливо надати будь-яке неупереджене обґрунтування логіки цих змін. Наприклад, неможливо логічно пояснити, чому “виробництво і торгівля спиртом., алкогольними напоями та тютюновими виробами” є особливим видом, а “виробництво, виготовлення, зберігання, перевезення, придбання, реалізація (відпуск), ввезення на територію України, вивезення з території України, використання, знищення наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів” (ст. 9 ЗУ № 1775-III) ліцензується за загальними правилами; чому торгівля цінними паперами є особливим видом, а торгівля землею ліцензується на загальних підставах (ст. 9 ЗУ № 1775-III); чому ліцензування освітніх послуг передбачається за особливими правилами, а ліцензування медичної практики (ст. 9 ЗУ № 1775-III) за загальними тощо. Зазначимо, що в праці [8] була здійснена спроба сформулювати загальні принципи такого відокремлення, а саме: соціально- економічна роль, широке коло контингенту обслуговування, забезпечення економічної безпеки держави, життєво важлива роль для суспільства, підтримка на належному рівні інтелектуального потенціалу суспільства, забезпечення соціальної стабільності держави. Водночас під ці критерії цілком очевидно потрапляє і медична практика (соціально-економічна роль, широке коло контингенту обслуговування), і торгівля землею (забезпечення економічної безпеки держави, життєво важлива роль для суспільства), і надання послуг у галузі криптографічного захисту інформації й виробництво, експорт, імпорт дисків для лазерних систем зчитування, матриць (підтримка на належному рівні інтелектуального потенціалу суспільства) тощо. Найімовірніше, ці рішення залежать від лобістських здібностей авторів відповідних законів. Зазначимо, зокрема, що, незважаючи на постійне знаходження ліцензування у сфері інтелектуальної власності в “особливому” списку, і досі суб’єкти відносин у цій сфері потерпають від тіньових відносин [5].
   Найбільш небезпечними у цьому плані є підходи, згідно з якими, вимоги ЗУ № 1775-III повністю ігноруються. Так, згідно зі ст. 4 ЗУ “Про державне регулювання ринку цінних паперів в Україні” (далі - ЗУ № 448/96-ВР), Державна комісія з цінних паперів та фондового ринку (далі - ДКЦПФР) у встановленому нею порядку видає ліцензії на професійну діяльність на ринку цінних паперів. Ліцензування цієї діяльності здійснює ДКЦПФР відповідно до законів України, що регулюють ринок цінних паперів, нормативно-правових актів, прийнятих згідно з цими законами, та з урахуванням вимог ст. 13 (“Відомості, які містить ліцензія”) та 19 (“Ліцензійні справи та ліцензійний реєстр”) ЗУ № 1775-III, тобто тих вимог, які не мають суттєвого значення для суб’єктів господарювання. Вказане означає, по-перше, що порядок видачі ліцензій на ринку цінних паперів визначається не законами, а підзакон- ними актами ДКЦПФР; по-друге, Закон № 1775-III практично повністю виключається зі сфери ліцензування на фондовому ринку. Зокрема, ігнорується така важлива стаття ЗУ № 1775-III, як ст. 11 “Рішення про видачу або відмову у видачі ліцензії”. Так, згідно зі ст. 11 ЗУ № 1775-III, орган ліцензування приймає рішення про видачу ліцензії або про відмову у її видачі у строк не пізніше, ніж десять робочих днів з дати надходження заяви про видачу ліцензії та документів, що додаються до заяви, якщо спеціальним законом, що регулює відносини у певних сферах господарської діяльності, не передбачений інший строк видачі ліцензії на окремі види діяльності. Отже, за наслідками розгляду заяви про видачу ліцензії орган ліцензування, згідно із Законом, або видає ліцензію, або відмовляє в її видачі. Разом з тим п. 1 розділу IV Порядку та умов видачі ліцензії на провадження окремих видів професійної діяльності на фондовому ринку, переоформлення ліцензії, видачі дубліката та копії ліцензії, затвердженого Рішенням ДКЦПФР від 26.05.2006 р. № 345 (далі - Положення № 345) передбачається процедура повернення заяви про видачу ліцензії та відповідних документів без розгляду. Такої процедури ЗУ № 1775-III не знає. Так, повернення заяви без розгляду можливе, якщо документи, що додаються до заяви, оформлені з порушенням вимог, установлених цим Порядком. Як свідчить практика, таке формулювання надає можливість повернути будь-які документи.
   Звернемо також увагу на той момент, що відступлення від 10-денного терміну прийняття рішення про видачу ліцензії або про відмову в її видачі допускається тільки у випадках, установлених спеціальним законом. Разом з тим у сфері ліцензування будівництва ці норми порушуються. Так, згідно з пп. 7-9 Порядку ліцензування певних видів господарської діяльності у будівництві, затвердженого постановою КМУ від 05.12.2007 р. № 1396, загальний термін розгляду заяви про видачу ліцензії охоплює 27 днів, хоча ані ЗУ “Про архітектурну діяльність”, ані ЗУ “Про основи містобудування”, на виконання яких, начебто, прийнята зазначена Постанова, таке збільшення строку, порівняно із ЗУ №  1775-III, не передбачається. Крім того, згідно зі ст. 11 ЗУ № 1775-III підставами для прийняття рішення про відмову у видачі ліцензії є: недостовірність даних у документах, поданих заявником для отримання ліцензії; невідповідність заявника, згідно з поданими документами, ліцензійним умовам, установленим для виду господарської діяльності, зазначеного в заяві про видачу ліцензії. Згідно із вказаним Положенням № 345, у видачі ліцензії може бути відмовлено у разі невідповідності так званим “умовам”, які не містяться саме в Ліцензійних умовах. Слід також звернути увагу, що згідно зі ст. 17 ЗУ “Про страхування”, уповноважений орган має право відмовити у видачі ліцензії, якщо подані правила страхування або зміни чи доповнення до них суперечать чинному законодавству, порушують чи обмежують права страхувальника або не відповідають вимогам цієї статті. Зазначене формулювання надає настільки широкі можливості для розсуду суб’єкту владних повноважень, що йому важко утриматись від прийняття необґрунтованих відмов.
   Відповідно до ст. 14 ЗУ № 1775-III, орган ліцензування має оформити ліцензію не піз ніше, ніж за три робочі дні з дня надходження документа, що підтверджує внесення плати за видачу ліцензії. Це означає, що плата за ліцензію вноситься після прийняття рішення про її видачу. Водночас, згідно з Положенням № 345, копія платіжного документа на сплату ліцензії має подаватися вже в комплекті документів на отримання ліцензії. Про дії заявника у разі наступної відмови у видачі ліцензії нічого не говориться, тобто повернути кошти з бюджету за не отриману ліцензію, скоріш за все, не вдасться.
   Згідно зі ст. 21 ЗУ № 1775-III, рішення про анулювання ліцензії, за загальним правилом, набирає чинності через тридцять днів з дня його прийняття. Якщо ліцен- зіат протягом цього часу подає скаргу до експертно-апеляційної ради, дія цього рішення органу ліцензування зупиняється до прийняття відповідного рішення спеціально уповноваженого органу з питань ліцензування. На противагу цим положенням, у п. 6 Розділу IX Ліцензійних умов провадження професійної діяльності на фондовому ринку - діяльності з управління активами інсти- туційних інвесторів (діяльності з управління активами), затверджених рішенням ДКЦПФР від 26.05.2006 р. № 341, рішення про анулювання ліцензії або її копії набирає чинності вже через десять днів з дати його прийняття. При цьому, оскільки, ліцензування на фондовому ринку ЗУ № 1775-III практично не регулюється, у суб’єктів фондового ринку відсутня гарантована можливість оскаржити до експертно-апеляційної ради рішення ДКЦПФР про анулювання ліцензії. Згідно зі ст. 22 ЗУ № 1775-III, посадові особи органів ліцензування та спеціально уповноваженого органу з питань ліцензування у разі недодержання законодавства у сфері ліцензування несуть відповідальність згідно із Законом. Разом з тим жоден спеціальний Закон не встановлює такої відповідальності органу ліцензування. При цьому про відповідальність суб’єкта господарювання - ліцензіата депутати та чиновники не забувають ніколи. Цікаво зазначити, що ці настрої відображені і в дослідженнях у сфері ліцензування. Так, у працях [1; 6; 8] наголошується виключно на відповідальності суб’єктів господарювання, і тільки в одній праці [7] ставиться питання про обов’язкову відповідальність у сфері ліцензування посадових осіб органів влади.
   “Розтягування” правил ліцензування по різних законах перешкоджає створенню єдиного переліку видів господарської діяльності, що підлягають ліцензуванню. Так, згідно зі ст. 4 ЗУ № 448/96-ВР, передбачається видача ліцензій на 11 видів діяльності, які в ЗУ № 1775-III не згадуються. Згідно зі ст. 17 ЗУ “Про страхування”, правила страхування розробляються страховиком для кожного виду страхування окремо і підлягають реєстрації в Уповноваженому органі при видачі ліцензії на право здійснення відповідного виду страхування. Тобто на кожний вид страхування видається окрема ліцензія. А таких видів страхування передбачається 40. Тобто фактично ліцензуванню підлягають 40 видів діяльності, і за кожну ліцензію, зокрема, потрібно платити окремо.
   Але своєрідний рекорд поставлено у сфері ліцензування будівництва. По-перше, якщо види ліцензування у вказаних вище сферах страхування і фондового ринку встановлені хоча б Законом, то у сфері будівництва такі види встановлені на рівні підзаконного акту, а саме безпосередньо Ліцензійними умовами провадження господарської діяльності у будівництві, пов’язаної із створенням об’єктів архітектури, затвердженими наказом Міністерства регіонального розвитку та будівництва України від 27.01.2009 р. № 47, хоча п. 3 Постанови КМУ від 05.12.2007 р. № 1396 передбачалося підготувати законопроект про внесення змін до деяких законів України щодо визначення переліку видів господарської діяльності у будівництві, які підлягають ліцензуванню, тобто передбачалося законодавчо врегулювати цей перелік. По-друге, цей перелік, відповідно до Ліцензійних умов, включає більше ніж 150 видів робіт з величезною кількістю підвидів, які, звичайно, законодавчо так і не затверджені. Правда, на відміну від страхування, будівельна фірма може заявити про отримання однієї ліцензії на певну, бажану сукупність робіт. Але в разі прийняття рішення про внесення змін до переліку робіт орган ліцензування затверджує зазначені зміни і оформляє їх окремим додатком, про що робиться відмітка на бланку ліцензії (п. 15 Порядку, затвердженого Постановою КМУ від 05.12.2007 р. № 1396). Якщо уявити, скільки комбінацій із 150 елементів можна скласти, неважко зробити висновок про суттєві труднощі будівельників при такому регулюванні.
   Таким чином, послідовна руйнація єдиної системи ліцензування, запровадженої ЗУ № 1775-III, призводить до свавілля органів ліцензування щодо затвердження умов ліцензування, видачі й анулювання ліцензій, гальмує розвиток підприємництва і створює підґрунтя для корупції. Видається за доцільне повернути ЗУ № 1775-III універсальний характер.
   Слід зазначити, що зміни, внесені зазначеним вище ЗУ № 2608-VI, цю проблему не вирішили. Хоча цим Законом і скасована певна кількість видів господарської діяльності, що підлягали ліцензуванню, насправді це не 23 види, як вважається [9]. Певні види діяльності, які раніше вважалися різними, об’єднані в один вид, наприклад: “п. 3 ст. 9 у новій редакції: виробництво особливо небезпечних хімічних речовин (колишній п. 4 ст. 9); операції у сфері поводження з небезпечними відходами (колишній п. 39 ст. 4), збирання і заготівля окремих видів відходів як вторинної сировини (колишній п. 38 ст. 9)”; “п. 25 ст. 9 в новій редакції: надання послуг з перевезення пасажирів, небезпечних вантажів, багажу повітряним (колишній п. 31 ст. 9), річковим, морським (колишній п. 32 ст. 9), автомобільним (колишній п. 33 ст. 9), залізничним транспортом (колишній п. 33 ст. 9)”; “п. 36 ст. 9 у новій редакції: виробництво (колишній п. 62 ст. 9), експорт, імпорт (колишній п. 63 ст. 9) дисків для лазерних систем зчитування, матриць”. Разом з тим, згідно з п. 3 Розділу II ЗУ № 2608-VI “Прикінцеві положення”, КМУ наказано у тримісячний термін з дня набрання чинності цим Законом: привести свої нормативно-правові акти у відповідність із цим Законом; забезпечити внесення змін чи скасування міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади їх нормативно- правових актів, що суперечать цьому Закону. Отже, остаточна конструкція нової системи ліцензування буде зрозуміла згодом.
   IV. Висновки
   У контексті подальшого вдосконалення системи ліцензування в Україні доцільно відновлювати єдину систему ліцензування на базі ЗУ № 1775-III. Останні зміни, внесені до законодавства щодо ліцензування, цю проблему не вирішили. Особливо неприпустимо здійснювати регулювання ліцензійних відносин усупереч законам, підзаконним актам.

 
Наступна >

При використанні матеріалів сайту активне гіперпосилання на http://vuzlib.com обов'язкове!
© 2010 www.VuzLib.com