www.VuzLib.com

Головна arrow Аграрне право arrow Історія правового регулювання цукробуряківництва в Україні
Меню
Головна
Каталог освітніх сайтів

Історія правового регулювання цукробуряківництва в Україні

 Л. О. Святченко

ІСТОРІЯ ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ ЦУКРОБУРЯКІВНИЦТВА В УКРАЇНІ

   Досліджуно історико-правовий аспект становлення та розвитку організаційно-правових засад цукробуряківництва в Україні. Виділено періоди розвитку правового регулювання цукробуряківництва.
   Цукробуряківництво, цукрові буряки, цукор, правове регулювання, періодизація.
   Будь-яке комплексне наукове дослідження правового регулювання певного сегменту суспільних відносин багато втрачає у разі відсутності аналізу історичних передумов цього процесу, що дає змогу порівняти минулі й сучасні моделі правового забезпечення таких або подібних відносин з метою підвищення їх ефективності. Не є виключенням і становлення та розвиток організаційно-правових засад цукробуряківництва в Україні. При цьому напрям здійснення ретроспективного аналізу правового регулювання вітчизняного цукробуряківництва цілком логічно зумовлює необхідність розробки періодизації його розвитку.
   Серед науковців у галузі аграрного права, які займалися дослідженням окремих питань даної проблематики необхідно виділити таких науковців як Р. В. Буравченка, В. Н. Корнієнко, П. Ф. Кулинича, Г. Б. Марцінишин, О. А. Поліводського, Т. П. Проценко, В. І. Семчика, Ю. С. Шемшученка та ін. Метою цієї статті є здійснення історико-правового аналізу організаційно- правових засад цукробуряківництва в Україні та виокремлення періодів розвитку процесу правового регулювання цієї галузі.
   У 18 ст. Україна знаходилася під владою Російської імперії. Саме в той час було видано перший нормативно-правовий акт щодо правового регулювання цукробуряківництва та організації цукрового виробництва - Указ Петра І від 14 березня 1718 p., який надавав такі десятирічні привілеї московському купцю П. Вестову на організацію діяльності цукрового заводу: безмитно завозити цукровий сирець з-за кордону, виробляти з нього цукор й безмитно торгувати своїм цукром в містах Росії. Зважаючи на успіхи заводу П. Вестова, Петро I, задля підтримки російського цукробуряківництва, видав Указ «О запрещении ввоза сахара в Россию» (20 квітня 1721 p.) [1].
   Надалі у царині правового регулювання відносин в галузі цукровиробництва в дореволюційний період було прийнято наступні нормативно-правові акти: «Уставы об акцизных сборах», зокрема розділ IV главу I «Правила об акцизе с сахара», норми якої врегульовували питання щодо оподаткування цукровиробництва, улаштування цукрових заводів й обліку їх продукції [2]. Також заслуговує на увагу закон, прийнятий царським урядом 20 листопада 1895 р. (із наступними доповненнями від 12 травня 1903 p.), яким вводилося жорстке квотування (нормування) виробництва цукру і регулювання цін на нього в середині країни. Ці заходи позитивно вплинули на розвиток цукроваріння, дозволили зберегти конкурентноздатність вітчизняного цукровиробника [3] та сформувати на початку XX ст. досить розгалужену мережу цукрових заводів.
   Наступні зміни у правовому регулюванні цукровиробництва відбулися у період української революції 1917-1921 pp., коли на території України існували такі державні утворення: Українська Народна Республіка (доба Української Центральної Ради), Українська Держава (доба гетьманату П. П. Скоропадського), Українська Народна Республіка (доба Директорії) та Українська Соціалістична Радянська Республіка.
   У добу Української Центральної Ради (березень 1917 - квітень 1918 pp.) право власності на землю було скасовано відповідно до ст.1 «Тимчасового земельного закону» від 18 січня 1918 р. Земля ставала «добром Української Народної Республіки» і переходила у користування селян. Позитивним моментом даного закону було те, що за землями для засіву буряків закріплювався особливий статус. Дану тезу підтверджує ст.31 Земельного закону, відповідно до якої землі для засіву буряків надавалися селянам у приватнотрудове користування з умовою не зменшувати посівної площі цих культур [4]. Отже, Українська Центральна Рада намагалася забезпечити нормальне відтворення цукробуряківництва.
   З приходом до влади гетьмана П.П. Скоропадського (29 квітня 1918 р.) було змінено земельну політику в державі, зокрема відновлено право приватної власності на землю, але розуміючи нагальну потребу селян у землі, проголошувався курс на обов’язкове відчуження земель за викуп у великих власників. Про зусилля уряду щодо збереження економічної ефективності цукрової промисловості свідчить п. д. ст. 5 «Проекту загальних положень земельної реформи» виробленого урядом В.М. Леонтовича від 8 листопада 1918 p., відповідно до якого гранична норма великих приватновласницьких господарств, залежно від місцевості, становила від 150 до 250 десятин, а у 5 разів більше залишалося за маєтками «з культурою цукрового буряка», та ст. 6, норми якої закріплювали індивідуальний розгляд вищим земельним органом маєтків, що належали власникам цукрових заводів, визначення площі маєтку, яка могла бути відчужена без зруйнування пов’язаного з ним виробництва, а також встановлював і сам порядок її відчуження, при цьому дбаючи про достатнє забезпечення інтересів цукровиробництва [5]. За доби Директорії УНР (кінець грудня 1918 р. - березень 1921 р.) у галузі цукробуряківництва було фактично відновлено норми «Тимчасового земельного закону» від 18 січня 1918 р. та зроблено деякі доповнення. Про відновлення норм свідчить ст.31 «Закону про землю» від 8 січня 1919 р. у якій зазначено, що «плантації цукрових буряків та інших культурних рослин за якими визнано особливе значення, можуть бути одведеними земельними управами в приватнотрудове користування з умовою не зменшувати посівну площу цих культур». Нововведенням була ст. 26, у якій зазначалося, що для забезпечення нормального розвитку існуючих цукроварень і ґуралень залишалася необхідна кількість землі в розпорядженні повітових і губернських земельних управ до того часу, доки буде налагоджено правильне постачання підприємствам селянського сирового продукту, а норму необхідних для цукроварень і ґуралень ділянок землі встановлювали земельні управи, яка затверджувалася Народним Міністерством Земельних Справ [6].
   Перші роки після встановлення радянської влади в Україні характеризуються виданням низки нормативних актів, у тому числі щодо цукровиробництва. Зокрема, були прийняті декрети, постанови та положення «О национализации сахарных заводов» [7], «Об организации продовольственного дела на Украине» [8], «Об управлении сахарной промышленностью Украины [9], «О национализации сахарной промышленности» [10] тощо. Після створення за допомогою цих нормативних приписів системи державних цукрових заводів, радянська влада вимушена була потурбуватися про забезпечення їх сировиною, цукровими буряками, а відповідні господарства насінням для їх вирощування. Саме тому з’являються такі постанови, як «Про здачу насіння цукрового буряку в розпорядження головного Управління цукрової промисловості Республіки» [11] та «Про заходи до поширення і розвитку культури цукрового буряку» [12]. Саме через такі заходи й створювалася сировинна база для діяльності радянських цукрових заводів. Проте й самі селяни були зацікавлені в сіянні буряків, оскільки доходи від цього займали значну питому вагу в їх бюджеті. Однак незважаючи на вжиті заходи, сільськогосподарських продуктів, у тому числі і цукру, вироблялося все ж таки недостатньо. Через це, постановою «Про заборону самостійних заготовок і вивозу продуктів з України» встановлювалося, що без попередніх нарядів Наркомпроду РСФРР і дозволу на підставі тих нарядів Наркомпроду УСРР будь-який вивіз продуктів з України є недопустимим, «...і самостійна заготовка заборонена всім без виїмку» [13].
   Протягом 1921-1922 pp. були ліквідовані главки, а їх місце посіли трести як основна ланка управління підприємствами. Головне управління цукрової промисловості було реорганізовано в Цукротрест (січень 1922 p.), який підпорядковувався ВРНГ РСФРР, хоч українські цукрові заводи становили 80% всіх підприємств Цукротресту та виробляли більше 80% його продукції. Організація цукрової промисловості в Україні фактично завершилася в 1924 р. утворенням чотирьох відділень Цукротресту (Подільського, Уманського, Київського і Харківського). Керівництво ними здійснювало віддалене московське правління Цукротресту, що, звісно, знижувало ефективність управління [14, с. 11, 12]. Після скасування продрозкладки та продподатку державні заготівлі, у тому числі й цукрового буряку, здійснювалися шляхом закупівлі сільськогосподарської продукції у селян. Ще одним самостійним каналом виробництва та збуту продукції цукробуряківництва була система сільськогосподарської кооперації. Так, у 1926 р. бурякову кооперацію було відокремлено від загальної системи кооперації і утворено Всеукраїнський центр - Укрбурякспілку. Основними її завданнями були контрактація цукросировини, організація здачі буряків на підприємства, надання різноманітної допомоги бурякосіючим селянським господарствам. А з 1927 р. Укрбурякоспілка взяла на себе господарське та організаційно-економічне обслуговування селянського бурякосіяння [14, с. 15].
   Дещо пізніше, у 1928-1929 pp., держава визнала за доцільне здійснювати виробництво та заготівлі сільськогосподарської продукції за допомогою договору контрактації. Постановою РНК СРСР від 21 липня 1928 р. «О контрактации посевов зерновых культур в осеннюю посевную кампанию 1928 г.» [15] була визначена сутність контрактації продукції, яка набула широкого застосування у заготівлях цукрових буряків. У 1931-1933 p.p. держава ввела обов’язкові поставки продовольчих культур й продуктів тваринництва, що вказувало на існування двох формзаготівель: обов’язкових поставок і договорів контрактації [16, С. 19-20]. Постановою ЦВК та РНК СРСР від 21 жовтня 1935 р. «О признании контрактационных договоров, имеющих силу закона, и об ответственности за нарушение этих договоров» була встановлена матеріальна та кримінальна відповідальність за невиконання умов договорів контрактації [17]. Продаж сільськогосподарської продукції у формі закупок закріплювався пунктом «г» статті 11 Примірного статуту сільськогосподарської артілі 1935 р. Однак Законом «О дальнейшем развитии колхозного строя и реорганизации МТС» от 31 березня 1958 р. була скасована множинність форм заготовок (обов’язкові поставки, натуроплата за роботи в МТС), а єдиною формою залишився договір контрактації [16, c. 22]. За договорами контрактації з цього часу здійснювалися виробництво та заготівля основних видів технічних культур (льон, конопля, хлопок, цукровий буряк, тютюн, махорка тощо) й окремих видів масляничних культур [18]. Надалі було прийнято постанову ЦК КПРС та Ради Міністрів СРСР від 28 лютого 1961 р. «О перестройке и улучшении организации государственных закупок сельскохозяйственных продуктов», згідно якої з 1961 р. державні закупки цукрового буряку проводились виключно через укладення договору контрактації. Названий договір був закріплений також в Основах цивільного законодавства Союзу РСР та союзних республік від 8 грудня 1961 р. [19].
   З метою вдосконалення контрактаційних відносин, постановою Ради Міністрів СРСР від 4 січня 1966 р. «О договорах контрактации сельскохозяйственной продукции» [20] Державному комітету заготовок СРСР доручалося розробити Положення про порядок укладення та виконання договорів контрактації сільськогосподарської продукції. Таке Положення було затверджено наказом № 1 від 6 січня 1966 р. названого Держаного комітету. Типовий договір контрактації сільськогосподарської продукції на Україні було затверджено Радою Міністрів УРСР 20 січня 1966 p., а постановою Ради Міністрів УРСР від 21 жовтня 1967 р. № 720 було затверджено типовий договір контрактації цукрового буряку (фабричного) [21].
   У подальшому приймалися й інші акти в сфері правового регулювання цукробуряківництва. Зокрема, можна назвати Інструкцію з приймання, зберігання й обліку цукрового буряку (видана Міністерством харчової промисловості СРСР та Головним управлінням цукрової промисловості 27 лютого 1984 p.), Положення про контрактацію сільськогосподарської продукції 1970, 1976, 1983, 1987 pp. [16, c. 27-28] Нормативна база незалежної України в галузі цукробуряківництва характеризується наявністю доволі значного масиву нормативного матеріалу. Одним із перших в цій галузі було прийнято Положення про механізм економічного стимулювання укладання договорів контрактації сільськогосподарської продукції на 1992 рік, затверджене постановою Кабінету Міністрів України «Про механізм економічного стимулювання укладання договорів контрактації сільськогосподарської продукції на 1992 рік» від 30 грудня 1991 р. [22]. Назване Положення визначало окремі питання укладення договорів контрактації, у тому числі й цукрових буряків.
   Надалі урядом України було прийнято низку нормативних актів в галузі буряківництва, серед яких, зокрема, можна назвати такі: постанови Кабінету Міністрів України «Про додаткові заходи матеріального стимулювання виробників цукрових буряків і цукру в 1992 році» від 26 березня 1992 р. [23], «Про збирання, вивезення та переробку цукрових буряків урожаю 1993 року» від 01 вересня 1993 р. [24], «Про перехід на приймання та оплату цукрової сировини з урахуванням фактичної цукристості» від 11 липня 1994 р. [25], «Про використання бюджетної позички для придбання насіння цукрових буряків» від 03 липня 1995 р. [26]
   Першою спробою державного регулювання виробництва цукру та цукрових буряків було прийняття постанови Кабінету Міністрів України від «Про регулювання ринку цукру» від 24 травня 1997 р. [27] та постанови «Про забезпечення переробки цукрових буряків урожаю 1997 року» від 24 вересня 1997 р. [28]. Зокрема, першою з названих постанов було установлено на період з 1 вересня 1997 р. до 1 вересня 1998 р. загальну квоту поставки цукру на внутрішній ринок обсягом 1500 тис. тонн для задоволення внутрішніх потреб держави, а також затверджено Положення про визначення мінімальних цін на цукор та цукрові буряки і Положення про визначення і розміщення квоти на виробництво і поставку цукру та необхідних обсягів цукрових буряків. Однак надалі ця постанова Уряду України була скасована. Друга ж з названих постанов затвердила Порядок приймання і переробки цукрових буряків та взаєморозрахунків споживачів і постачальників цукрової сировини урожаю 1997 року й стосувалася лише врегулювання відповідних відносин щодо урожаю 1997 року [29].
   Окремий новий етап розвитку правового регулювання цукробуряківництва було закладено прийняттям Закону України «Про державне регулювання виробництва та реалізації цукру» від 17 червня 1999 р. [30] Цей Закон, як вказано у його преамбулі, визначив правові, економічні та організаційні засади державної політики щодо виробництва, експорту, імпорту, оптової та роздрібної торгівлі цукром. Законом визначені такі важливі поняття, як «бурякоцукровий комплекс», «квота поставки цукру на внутрішній ринок (квота «А»)» [31], «мінімальна ціна на цукрові буряки», «мінімальна ціна на цукор», «оптова торгівля цукром» «роздрібна торгівля цукром» тощо. Розглядуваний Закон встановлює також порядок формування та встановлення граничних розмірів квоти «А», порядок розподілу обсягів виробництва цукру та вирощування цукрових буряків в її межах, а також порядок державного регулювання реалізації цукру, особливості закупівлі цукру для державних потреб, ціноутворення в бурякоцукровому комплексі тощо.
   На виконання та у розвиток приписів названого Закону України затверджено низку нормативних актів, серед яких можна назвати: постанови Кабінету Міністрів «Про деякі питання державного регулювання виробництва і реалізації цукру» від 2 червня 2000 p., (нею затверджені Положення про порядок формування квот поставки цукру на внутрішній ринок і за міжнародними договорами, визначення та розподіл обсягів вирощування цукрових буряків і виробництва цукру в межах цих квот та Порядок визначення мінімальних цін на цукрові буряки та цукор) [32], «Про державне регулювання виробництва і реалізації цукру» від 25 грудня 2002 p., (встановлювалися граничний розмір квоти поставки цукру на внутрішній ринок (квота «А») на період з 1 вересня 2003 р. до 1 вересня 2004 p., а також мінімальні ціни на цукрові буряки та цукор на цей період) [33], «Деякі питання державного регулювання виробництва і реалізації цукру» від 04 лютого 2004 p., (встановлювалися граничний розмір квоти поставки цукру на внутрішній ринок (квота «А») на період з 1 вересня 2004 р. до 1 вересня 2005 p., а також мінімальні ціни на цукрові буряки та цукор на цей період) [34], «Про заходи щодо державного регулювання виробництва і реалізації цукру та цукровихбуряків» від 20 лютого 2006 p., (встановлювалися граничний розмір квоти поставки цукру на внутрішній ринок (квота «А») на період з 1 вересня 2006 р. до 1 вересня 2007 p., а також мінімальні ціни на цукрові буряки та цукор на цей період) [35], «Про державне регулювання виробництва цукру та цукрових буряків у період з 1 вересня 2008 р. до 1 вересня 2009 р.» від 23 січня 2008 р. [36] , накази Міністерства аграрної політики України «Про посилення державного контролю в насінництві цукрових буряків» від 27 червня 2000 р. [37] , «Про створення Координаційної ради з питань регулювання ринку цукру, насіння і цукрових буряків» від 11 липня 2002 р. [38], «Про затвердження Типових умов господарських договорів між цукровими заводами, бурякосіючими господарствами та іншими суб’єктами бурякоцукрового комплексу незалежно від форми власності щодо вирощування та закупівлі цукрових буряків для виробництва цукру квоти «А» від 13 травня 2005 p., зареєстрований в Міністерстві юстиції України 25 липня 2005 р. [39], «Про виробництво і поставку цукру на внутрішній ринок» від 12 вересня 2007 p., зареєстрований в Міністерстві юстиції України 17 вересня 2007 р. [40], «Про розподіл обсягів виробництва цукру квоти «А» між цукровими заводами на період з 1 вересня 2008 року до 1 вересня 2009 року» від 03 березня 2008 р. [41] тощо. Незважаючи на прийняття такої значної кількості нормативних актів, майже кожного року після проголошення незалежності України відчувався дефіцит цукру, виробленого з цукрових буряків (наприклад, у 2004 році такий дефіцит складав 15-20% від загального обсягу споживання). За загальним правилом у таких випадках починають виробляти цукор з привізної сировини. Це є обґрунтованим з багатьох точок зору, оскільки надає можливість вести не лише сезонну, але й цілорічну переробку цукру, сплачувати заробітну плату незалежно від коливань ринку й він того, чи є врожай буряку в Україні достатнім чи ні, гарантує додаткові надходження до бюджетів усіх рівнів у зв’язку зі споживанням електроенергії та отриманням транспортних послуг. Однак нюанс полягає в тому, що ввозити цукор-сирець зі сплатою ввізного мита та виробляти з нього готову продукцію абсолютно нерентабельно. Ввозити ж цукор-сирець без сплати мита та ПДВ можна лише для переробки (тобто, переробивши сирець, завод повинен вивезти його за межі митної території України), окрім тих випадків, коли парламентом шляхом ухвалення відповідного закону на певний рік встановлюється чітка квота (в тис. тон) на ввезення сирцю [42]. Відмітимо, що задля подолання дефіциту цукру Верховною Радою України приймалися наступні закони, якими регламентувалися питання регулювання виробництва цукру з цукрової тростини: «Про порядок ввезення в Україну цукру-сирцю тростинного у 1999 році» від 16 липня 1999 р. [43] (встановлювався обсяг ввезення в Україну у 1999 році цукру-сирцю тростинного у кількості 60 тис. тонн), «Про ввезення в Україну цукру-сирцю тростинного в 2000 році» від 08 червня 2000 р. [44] (було установлено обсяг ввезення в Україну у 2000 році цукру-сирцю тростинного 260 тис. тонн), «Про ввезення в Україну цукру-сирцю тростинного в 2001 році» від 29 травня 2001 р. [45] (було установлено обсяг ввезення в Україну у 2001 році цукру-сирцю тростинного 260 тис. тонн), «Про ввезення в Україну цукру- сирцю тростинного у 2003 році» від 22 травня 2003 р. [46] (було установлено обсяг ввезення в Україну у 2001 році цукру-сирцю тростинного 360 тис. тонн). На виконання названих Законів України свого часу було прийнято низку постанова Уряду України та наказів Міністерства аграрної політики України щодо механізмів забезпечення виконання їх положень. Однак, як вбачається, усі названі нормативні акти України спрямовані в основному на підтримку цукрової промисловості і торгівців цукром. А тому можна погодитися із провідними вченими-аграрниками в тому, що ринок цукрових буряків належної підтримки не одержує, зокрема не застосовується регулюючий вплив на збільшення попиту на цукрові буряки, відповідні нормативні приписи в законодавстві відсутні. Негативно впливають на ринок цукрових буряків закупки по імпорту тростинного цукру-сирцю [47]. З урахуванням цього ситуація в цукробуряковому комплексі України була предметом спеціального розгляду Верховної Ради України, наслідком чого стало прийняття постанови Верховної Ради України «Про Рекомендації парламентських слухань «Про законодавче забезпечення розвитку бурякоцукрового комплексу в Україні та заходи щодо його покращання» від 3 березня 2005 р. [48] зважаючи на те, що названий комплекс все ж таки функціонував і функціонує неефективно. Про останнє свідчить хоча б той факт, що споживання цукру населенням України скоротилося з 50 кг до 30 кг на душу населення в рік, у 90-ті роки минулого століття [49].
   Отже, дослідивши історико-правовий аспект розвитку цукробуряківництва в України, на основі критеріїв спільності виниклих проблем, способів їх вирішення та якісної однорідності правового матеріалу, що використовувався при цьому, вважаємо, можна виділити наступні періоди розвитку правового регулювання цукробуряківництва:
   1) дорадянський період, який тривав з появи першого нормативного акта в галузі цукробуряківництва (Указу Петра І 1718 р.) й до встановлення радянської влади на теренах України (1917 p.). Період характеризується зародженням правового регулювання цукробуряківництва та формуванням масиву нормативних актів, приписи яких спрямовані на організацію виробництва цукру, оподаткування виробництва та реалізації цукру;
   2) радянський період (1917 р. - початок 90-х років XX ст.) відзначається прийняттям значного масиву нормативного матеріалу в галузі цукробуряківництва, починаючи від актів щодо націоналізації цукрової промисловості, нарощування заготівель цукрового буряку та цукру, організації контрактаційних договірних відносин;
   3) сучасний період, який поділяється на два етапи. Перший етап (з 30 грудня 1991 р. до 17 червня 1999 р.) підзаконного регулювання поточних питань виробництва цукрових буряків, його державної підтримки, матеріально- технічного забезпечення. Другий етап розпочався 17 червня 1999 р. з прийняттям Закону України «Про державне регулювання виробництва та реалізації цукру» й триває донині. Визначається стрімким накопиченням нормативно-правових актів, спрямованих на реалізацію норм названого закону, на удосконалення механізмів державного регулювання виробництва та реалізації цукру в Україні.

 
< Попередня   Наступна >

При використанні матеріалів сайту активне гіперпосилання на http://vuzlib.com обов'язкове!
© 2010 www.VuzLib.com