www.VuzLib.com

Головна arrow Аграрне право arrow Сільська поселенська мережа: поняття, склад, проблеми формування
Меню
Головна
Каталог освітніх сайтів

Сільська поселенська мережа: поняття, склад, проблеми формування

О. В. ГАФУРОВА

СІЛЬСЬКА ПОСЕЛЕНСЬКА МЕРЕЖА: ПОНЯТТЯ, СКЛАД, ПРОБЛЕМИ ФОРМУВАННЯ

   У статті проведено науково-теоретичний аналіз поняття «сільська поселенська мережа» та визначено ознаки таких типів сільських населених пунктів, як село, селище, хутір. Окремо звертається увага на необхідність визначення правового статусу місць проживання людей, які знаходяться поза межами населених пунктів, зокрема дачних, садівничих, котеджних поселень, службових жилих приміщень тощо.
   Сільська поселенська мережа, сільський населений пункт (поселення), сільські території, селище, село, хутір.
   Одним із елементів сільської території є сільська поселенська мережа, збереження якої в сучасних умовах, сприятиме вирішенню проблеми деградації українського села. На законодавчому рівні декларується, що держава захищає сільську поселенську мережу незалежно від категорії, величини та місця розташування сільських населених пунктів (ст. 10 Закону України «Про пріоритетність соціального розвитку села та агропромислового комплексу в народному господарстві» від 17 жовтня 1990 p.).
   Концепцією Національної програми відродження села на 1995-2005 роки, схваленою постановою Верховної Ради України від 4 лютого 1994 р. № 3924-XII, з метою державної підтримки сільської поселенської мережі, передбачено ряд заходів, зокрема: класифікація і юридичне оформлення категорій та статусу сільських населених пунктів; відновлення самостійності поселень, що в період ліквідації так званих «неперспективних сіл» були штучно приєднані до інших, включені в міську мережу чи формально зняті з обліку; окреме визначення спеціального статусу сільських поселень, утворених у зв’язку з спорудженням промислових об’єктів, ліквідацією наслідків аварій та стихійного лиха та з інших причин. Зважаючи на вищезазначене, особливої актуальності набуває проблема визначення складу сільської поселенської мережі, та забезпечення її належного правового захисту.
   Мета цієї статті полягає у визначенні поняття «сільська поселенська мережа» та статусу сільських населених пунктів, які є її складовими.
   Серед науковців у галузі аграрного та земельного права, які займались дослідженням окремих питань правового статусу сільських населених пунктів, а також правового режиму їх земель, необхідно виділити таких відомих фахівців, як В. П. Балезін, П. Ф. Кулинич, І. А. Фаршатов, М. В. Шульга. Особливу увагу розгляду зазначених питань приділяли також і вчені-економісти, зокрема А. Г. Борщ, А. П. Лайко, А. В. Лісовий, Г. К. Лоїк, О. В. Павлов, І. Г.Тарасюк, В. К. Терещенко.
   Сільська поселенська мережа, як уже зазначалось вище, є одним із елементів сільської території. Згідно з проектом Закону України «Про упорядкування сільської поселенської мережі, поглиблення принципів місцевого самоврядування у сільській місцевості та сприяння деурбанізації у сільській місцевості» [1], сільська поселенська мережа - це сукупність розташованих у сільській місцевості населених пунктів, сполучених між собою дорогами, засобами зв’язку та іншими комунікаціями, необхідними для проживання населення і ведення виробничо-господарської діяльності (ст. 1). Більш загальне поняття наведене у науковій літературі, де сільська поселенська мережа розглядається як сукупність облаштованих місць постійного проживання людей у сільській місцевості [2, c. 15]. До них, на наш погляд, можна віднести не тільки сільські населені пункти, а й дачно- садівничі товариства, окремо розташовані житлові будинки, а також особливо популярні на сьогоднішній день, котеджні містечка, які будуються саме з метою постійного проживання власників котеджів. На жаль, правовий статус цих поселень в законодавстві взагалі не визначений, що створює значні перешкоди у їх розвитку. Не будемо детально зупинятись направовому статусі останніх, оскільки, як зазначає П. Ф. Кулинич, при створенні котеджних містечок можуть використовуватись земельні ділянки, призначені для садівництва та дачного будівництва [3]. Дачні і садівницькі поселення розміщуються за межами населених пунктів. Причому, земельні ділянки, надані для дачного будівництва, входять до складу земель рекреаційного призначення (ст. 51 ЗК України), а для ведення садівництва - земель сільськогосподарського призначення (ст. 22 цього Кодексу). Території таких поселень призначаються для організації позаміського відпочинку громадян, ведення садівницького та городницького господарства з можливістю розташування садових або дачних будинків (п. 3.41. наказу Державного комітету України у справах містобудування і архітектури «Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень ДБН 360-92» від 17 квітня 1992 р. № 44), які можуть використовуватись для тимчасового (сезонного) проживання. Що ж стосується котеджного будівництва на зазначених територіях, то воно передбачає облаштування об’єктів будівництва для постійного проживання громадян, що в свою чергу породжує необхідність вирішення питання їх реєстрації за місцем проживання. Цікавим у цьому відношенні є досвід Російської Федерації, де 14 квітня 2008 р. Конституційний суд дозволив таку реєстрацію у приміській житловій будівлі, призначеній для постійного проживання, що розташована на земельній ділянці для ведення садівництва, яка відноситься до земель населених пунктів [4, с. 59].
   Поза населеними пунктами можуть бути розташовані і службові будинки. Так, Житловим кодексом Української РСР встановлено, що спеціалісти, які працюють і проживають у сільській місцевості, поза населеними пунктами, користуються безплатно жилим приміщенням з опаленням і освітленням (ст. 70). Перелік категорій працівників, яким може бути надано службові жилі приміщення затверджений постановою Ради Міністрів Української РСР від 4 лютого 1988 р. № 37. Згідно законодавства до таких приміщень відносяться опалювані приміщення, розташовані у надземному поверсі, призначені для цілорічного проживання і які відповідають санітарно-епідеміологічним вимогам щодо мікроклімату і повітряного середовища, природного освітлення, допустимих рівнів нормованих параметрів відносно шуму, вібрації, ультразвуку та інфразвуку, електричних та електромагнітних полів та іонізуючого випромінювання (Додаток Б наказу Державного комітету України з будівництва та архітектури «Державні будівельні норми України. Будинки і споруди. Житлові будинки. Основні положення ДБН В.2.2-15-2005» від 18 травня 2005р. № 80). Причому, слід врахувати, що службовими жилими приміщеннями можуть виступати як жилі будинки, так і інші жилі приміщення (ст. 6 Житлового кодексу Української РСР). На підставі вищезазначеного можна погодитись із висновком І. А. Фаршатова, що «під проживанням у сільській місцевості, поза населеними пунктами» слід розуміти проживання саме в окремо розташованих від сіл житлових будинках [5, с. 113]. Зрозуміло, що такі будинки не можуть бути віднесені до категорії населених пунктів, хоча в пункті 1.6 Інструкції з ведення погосподарського обліку в сільських, селищних та міських радах, затвердженій наказом Державного комітету статистики України від 18 квітня 2005 р. № 95, вони згадуються як такі.
   Слід зазначити, що невеликі поселення, які мають тимчасове значення і несталий склад населення або є об’єктами службового призначення в системі певної галузі господарства, - будівлі залізничних служб, будинки лісників, шляхових майстрів, бакенщиків, польові стани та одиночні двори - не є самостійними населеними пунктами і належать до тих населених пунктів, з який вони пов’язані адміністративно або територіально (п. 22 Положення про порядок вирішення питань адміністративно-територіального устрою Української РСР, затвердженого Указом Президії Верховної Ради Української РСР від 12 березня 1981 p.).
   За законодавством України до сільських населених пунктів належать: селище, село, хутір (п. 1.7. наказу Міністерства у справах будівництва і архітектури (далі - Мінбудархітектури України) «Планування і забудова сільських поселень. ДБН Б.2.4.-1-94» від 5 січня 1994 р. № 6). Так, селище - це велике (від 0,5 до 3 тис чол.) або значне (від 3 до 5,9 тис чол. і більше (п. 1.6. наказу Мінбудархітектури України від 5 січня 1994 р. № 6) сільське поселення, що є адміністративно-господарським центром (п. 1.7 вищезазначеного наказу). На жаль, на сьогоднішній день при визначені правового статусу таких населених пунктів виникає ряд проблем. Насамперед, відкритим залишається питання щодо співвідношення поняття «селище» та «селище міського типу», ознаки якого визначено пунктом 10 Положення про порядок вирішення питань адміністративно-територіального устрою Української РСР, затвердженого Указом Президії Верховної Ради Української РСР від 12 березня 1981 р. Рядом вчених-економістів пропонується відносити до складу сільської поселенської мережі саме аграрні селища міського типу, де більшість населення пов’язано з агропромисловим виробництвом, його виробничою і соціальною інфраструктурою [2, с. 15]. Більше того, деякі науковці вважають однією з найкращих перспектив українського села - формування базових (зразкових) поселень (агромістечок - селищ міського типу). Вони мають бути призначені для забезпечення найсприятливіших умов для проживання й підтримки працездатності людей на належному рівні. До них буде переселятися населення з малих і середніх сіл, якщо такі села з різних причин ставатимуть непридатними для подальшого проживання [6, с. 104-105]. Взагалі поступове повернення терміну «містечко» є позитивною тенденцією. Адже, як слушно зазначається у науковій літературі, його заміна (спеціальною постановою ВУЦВК від 28 жовтня 1925 р. цей термін був скасований) на «селище міського типу» не сприяло врахуванню національних особливостей таких республік, як, наприклад, Україна чи Білорусія, де, як і в інших слов’янських землях (Польща, Чехія, Словаччина), містечка існували з середньовіччя [7, с. 42].
   Традиційним типом сільського поселення в Україні є село. Цей термін відомий вже Руській Правді, в якій під ним розуміється «рілля, а потім вже рільниче поселення. Як поселення не укріплене, воно протиставлялось місту, хоча б останнє також займалось хліборобством» [8, с. 202-203]. Причому абсолютна більшість поселень Київської Русі відносилась до категорії неукріплених поселень сільського типу, де мешкала основна маса усього населення держави [7, с. 9]. Таким чином, на даному історичному етапі не має значення вид заняття населення, а тільки ступінь захищеності населеного пункту від зовнішніх ворогів. На території Росії в період феодалізму село було адміністративним і господарським центром феодального володіння, в ньому знаходився господарський двір [9, с. 205]. У XIX столітті розповсюдженим стає розуміння села як сільського поселення з церквою [10, с. 521]. Тобто поступово село перетворювалось у досить великий населений пункт, певний адміністративний і культурний осередок.
   Для українців поняття «село» завжди пов’язувалось із «поселенням» взагалі [9, с. 205]. Так, слід звернути увагу, на те, що лінгвісти наводять три значення слова «село»: 1) населений пункт (звичайно великий) не міського типу, жителі якого займаються переважно обробітком землі; оселя, поселення, присілок, слобода, виселок. 2) сільська місцевість взагалі; 3) жителі села, сільської місцевості [11, с. 175]. Тобто, термін «село» є узагальнюючим, який може застосовуватись як у вузькому, так і у широкому значенні.
   У довідковій юридичній літературі село розглядається як адміністративно-територіальна одиниця, населений пункт в Україні. До категорії села віднесено населені пункти зі сталим складом жителів, зайнятих переважно сільськогосподарським виробництвом [12, с. 457]. У законодавстві визначення «село» виводиться через поняття «сільський населений пункт» («сільське поселення»), тобто це сільське поселення, що характеризується усіма або більшістю таких ознак, як: 1) єдність та компактність місця проживання людей, зайнятих переважно в сільському господарстві та інших територіально розосереджених галузях; 2) забезпеченість об’єктами соціального та виробничого призначення; 3) кількість жителів села має становити від 0,5 до 0,2 тис. осіб (пункти 1.4., 1.6., 1.7. наказу Мінбудархітектури України від 5 січня 1994 р. № 6). Хутори, як і села, належать до традиційних типів сільських поселень українців. Здебільше це малодвірне, переважно однодвірне, поселеня. Певна частина хуторів виникла у період феодалізму внаслідок освоєння нових земель (народної колонізації). Це стосується насамперед козацьких хуторів- зимівників [13, с. 25]. Проведення столипінської аграрної реформи 1906 року, яка спричинила руйнування сільських общин, також сприяло утворенню хуторів. В Україні для цього були найсприятливіші умови. Адже становленню системи хутірних господарств мали сприяти: продуктивність ґрунту, загальний рівень сільськогосподарської культури, а також споконвічне тяжіння селянства до їх створення , що забезпечувало їм можливість самостійного господарювання на землі [14, с. 66].
   Сьогодні, хутір визначається як відокремлене від села самостійне сільське поселення, що має назву, в якому проживає сім’я або кілька селянських сімей, які займаються переважно сільським господарством (п. 1.7. наказу Мінбудархітектури України від 5 січня 1994 р. № 6). Відновлення хуторських поселень відбувається за рахунок відокремлених фермерських садиб - земельних ділянок разом з розташованими на ній житловим будинком, господарсько-побутовими будівлями, наземними і підземними комунікаціями, багаторічними насадженнями, які знаходиться за межами населеного пункту (ст. 5 Закону України «Про фермерське господарство» від 19 червня 2003 p.). Таким садибам надається поштова адреса; за рахунок бюджету - допомоги на будівництво під’їзних шляхів до фермерського господарства, електро- і радіотелефонних мереж, газо- і водопостачальних систем. Щоб оцінити реальний стан соціальної інфраструктури та визначити перспективи розвитку сільських населених пунктів, необхідним є проведення суцільної паспортизації сільської поселенської мережі. Так, в розвинених країнах світу чітко встановлено, скільки жителів має мешкати у даному штаті (окрузі, воєводстві, кантоні тощо), якою повинна бути скупченість промислових підприємств, чітко визначено систему життєзабезпечення: транспортне сполучення, житло, зв’язок, медицина, школа. [15].
   В Україні необхідність організації постійного обстеження та паспортизації сільської поселенської мережі (моніторинг) була встановлена статтею 10 Закону України «Про пріоритетність соціального розвитку села та агропромислового комплексу в народному господарстві». На виконання Закону постановою Кабінету Міністрів України від 28 липня 1992 р. № 421 (втратила чинність на підставі постанови Кабінету Міністрів України від 19 квітня 2006 р. № 532) передбачалось, що до 1 січня 1993 р. уряду буде подано проект порядку здійснення моніторингу сільської поселенської мережі (п. 3). Крім того, Державною цільовою програмою розвитку українського села на період до 2015 року, затвердженою постановою Кабінету Міністрів України від 19 вересня 2007 р. № 1158, на 2008-2009 роки було заплановано забезпечити впровадження соціальних стандартів і нормативів у сільській місцевості, розробити форми паспорта соціального розвитку сільських територій та методику його заповнення, провести паспортизацію сільських населених пунктів. Але й досі жодний з цих заходів не проведений.
   З метою збереження сільської поселенської мережі, створення сприятливих умов для проживання в сільській місцевості, важливим є забезпечення державної підтримки у сих типів населенних пунктів, які входять до її складу. Також, у законодавстві слід чітко визначити правовий статус таких місць проживання людей, як дачні, садові, котеджні поселення, хутори, службові жилі приміщення, які розташовані поза межами населених пунктів тощо. Тому, на наш погляд, доцільною є розробка проекту Закону України «Про сільську поселенську мережу», що доречи було передбачено Програмою діяльності Кабінету Міністрів України: Український прорив: для людей, а не політиків, затвердженою постановою Кабінету Міністрів України від 16 січня 2008 р. № 14 (п. 3.6).

Список літератури

   1. Проект Закону України «Про упорядкування сільської поселенської мережі, поглиблення принципів місцевого самоврядування у сільській місцевості та сприяння деурбанізації у сільській місцевості» внесений народним депутатом Одарченко Ю.В. Реєстраційний № 4028 від 5 лютого 2009 р.
   2. Лайко А. П. Соціально-економічний розвиток села і сільських територій / А. П. Лайко, В. К. Терещенко, А. Г. Борщ. - К. : Нічлава, 2006. - 264 с.
   3. Кулинич П. Ф. Земля для заміських котеджних містечок: правові питання / П. Ф.Кулинич
   4. Нахратов В. В. Расселение мегаполисов в концепции агеризации России//Аграрное и земельное право. - 2010. - № 3 (63). - С.56-60.
   5. Фаршатов И. А. Правовые основы социального развития села. - М.: Издательство Всесоюзного заочного политического института, 1991. - 288с.
   6. Бебеха I. О., Бакум В. В. До проблеми адміністративно-територіальної реформи в регіонах України / І. О. Бебеха, В. В. Бакум // Агроінком. - 2008. - № 3-4. - С. 103-105.
   7. Адміністративно-територіальний устрій України. Історія та сучасність. Вид. 2-ге, випр. і доп. / За заг. ред. В. Г.Яцуби. - К. : Секретар. КМУ, 2002. - 270 с.
   8. Ключевский В. О. Сочинения: в 9 т. - Т. ІУ. Специальные курсы/ под ред. В. Л. Янина / В. О. Ключевский. - М. : Мысль, 1989. - 476 с.
   9. Большая Советская Энциклопедия: в 30 томах. - изд. 3. - Т. 23 // гл. редактор A. М. Прохоров. - М.: Советская Энциклопедия , 1976. - 640 с.
   10. Брокгауз Ф. А. Энциклопедический словарь. Современная версия / Ф. А. Брокгауз, И. А Ефрон. - М. : Издательство Эксмо, 2003. - 672 с.
   11. Новий тлумачний словник української мови. P-Я: у 4 томах. - Т. 4. // Укладачі: B. Яременко, О. Сліпушко. - К. : Видавництво «Аконіт», 1998. - 941 с.
   12. Юридична енциклопедія: в 6 томах. - Т. 5 // гол. ред. кол Ю.С. Шемшученко. - К. : Укр. енцикл., 2003. - 733с.
   13. Краснова Н. М. Типи та форми сільських поселень на Україні. Навчально- методичний посібник / Н. М. Краснова, А. І Великандо, Д. О. Воронков. - Л. : Знання, 2007. - 76 с.
   14. Вергунов В. А. Україна та столипінська аграрна реформа: передумови, завдання, здійснення. Монографія / В. А. Вергунов, А. П. Коцур, В. П. Коцур. - К. : ННЦ «Інститут аграрної економіки», 2008. - 132 с.
   15.Чопенко В. А. У селах веселих і люди веселі ... / В. А. Чопенко // Дзеркало тижня - 2007. - № 9 (638) - 8-16 березня.

 
< Попередня   Наступна >

При використанні матеріалів сайту активне гіперпосилання на http://vuzlib.com обов'язкове!
© 2010 www.VuzLib.com