www.VuzLib.com

Головна arrow Аграрне право arrow Правові аспекти поняття "сільське поселення"
Меню
Головна
Каталог освітніх сайтів

Правові аспекти поняття "сільське поселення"

В. М. Єрмоленко

ПРАВОВІ АСПЕКТИ ПОНЯТТЯ «СІЛЬСЬКЕ ПОСЕЛЕННЯ»

   Розглянуто сільське поселення як самостійну аграрно-правову категорію, сформульовано визначення цього поняття та встановлено критерії відмежування сільського поселення від інших поселенських утворень.
   Сільське поселення, сільський населений пункт, ознаки сільського поселення.
   Сільське поселення є стрижневим поняттям, навколо якого формується певна сільська територія. Таке його конститутивне значення висуває потребу провести детальніше дослідження і розкрити сутність, зміст і атрибутивні ознаки категорії «сільське поселення», що полегшить встановлення місця й ролі сільських поселень у понятійно-категорійному апараті дослідження особливостей правового забезпечення сталого розвитку сільських територій.
   Насамперед, слід зазначити, що у вітчизняній юридичній літературі цій проблематиці присвячено незначну кількість наукових праць. Так, проблемам сільських населених пунктів присвячено статті О. В. Гафурової [1, 2]. Водночас автор не розмежовує сільські поселення і населені пункти, що потребує додаткової уваги до з’ясування цього питання.
   Тому метою репрезентованої статті є дослідження базового поняття «сільське поселення», з’ясування його сутності, змісту й особливостей закріплення у вітчизняному й зарубіжному законодавстві.
   Передусім, слід підкреслити, що Земельний кодекс України оперує поняттям земель житлової та громадської забудови та «населений пункт», не згадуючи терміну «поселення». Та й інше різногалузеве законодавство досить стримано використовує зазначене поняття. Терміни «поселення», «поселенська мережа» (зокрема сільські) зустрічаються без розкриття їх змісту в тексті Державної цільової програми розвитку українського села на період до 2015 року, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 19 вересня 2007 р. № 1158, а також містяться й розкриваються у будівельному законодавстві, зокрема в ДБН Б.2.4-2-94 «Види, склад, порядок розробки, погодження та затвердження містобудівної документації для сільських поселень», ДБН 360-92 «Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень», ДБН Б.2.4-1-94 «Планування і забудова сільських поселень». Щодо останніх актів, то відповідно до ст. 1 Закону України «Про будівельні норми» від 5 листопада 2009 р. державні будівельні норми є підзаконним нормативним актом технічного характеру у сфері будівництва, містобудування та архітектури. Належність до системи чинного законодавства робить їх придатними для потреб нашого дослідження.
   При цьому доцільно виокремити той факт, що у останньому з названих ДБН Б.2.4-1-94 «Планування і забудова сільських поселень», затвердженого Мінбудархітектури України від 5 січня 1994 р. № 6 у пункті 1.4. сільські поселення і сільські населені пункти прямо розглядаються як тотожні поняття. Зазначений стан зумовлює необхідність вияснення їх сутності.
   З цього приводу варто звернутися до позиції професора О. П. Анісімова, який звертає увагу на невідповідність термінологічного ряду «поселення - населений пункт». Проблема, на його думку, полягає в тому, що «поселення» одночасно виступає і як населений пункт (село, хутір, селище тощо), і як муніципальне утворення [3, с. 69]. Зазначений теоретичний підхід знайшов своє відображення і у російському законодавстві. Відповідно до ст. 2 Федерального закону «Про загальні принципи організації місцевого самоуправління в Російській Федерації» від 6 жовтня 2003 р. № 131-Ф3 сільське поселення - це один або декілька об’єднаних спільною територією сільських населених пунктів (селищ, сіл, станиць, хуторів, кишлаків, аулів та інших сільських населених пунктів), в яких місцеве самоуправління здійснюється населенням безпосередньо та (або) через виборні й інші органи місцевого самоуправління. Водночас, у наступному абзаці цієї статті при визначенні міського поселення включено формулювання, що у складі міського поселення також можуть перебувати сільські населені пункти, які не є сільськими поселеннями. Отже, російське законодавство у основу правового становища сільського поселення покладає можливість здійснення його населенням місцевого самоуправління безпосередньо або через органи місцевого самоврядування. Ось чому, на думку О. В. Куракіної, правове становище міських поселень, які завжди виступають як самостійні адміністративно-правові одиниці, має значно розвинутішу правову регламентацію порівняно з правовим становищем сільського поселення [4, с. 20]. Таким чином, російські законодавство і аграрно-правова доктрина визначають сільське поселення як окреме муніципальне (адміністративне) утворення у сільській місцевості, що об’єднує територію і населення одного або декількох сільських населених пунктів.
   Для сільських поселень зі статусом муніципальних утворень характерні: значна чисельність населення, достатня фінансово- економічна база, необхідна для самостійного вирішення питань місцевого значення, власний бюджет, муніципальна власність, виборні органи місцевого самоуправління, можливість здійснення повноважень представницьких органів муніципального утворення сходами громадян тощо [5, с. 91].
   Розглянувши досліджувану проблему детальніше, можна дійти висновку, що функціонально кожне окреме сільське поселення формується на основі спільності повсякденних виробничих, трудових, культурно-побутових, транспортних та інших зв’язків між певними сільськими населеними пунктами, які об’єднуються навколо одного села-центра, де перебуває сільська або селищна Рада. Тому цілком логічно, що межі сільських поселень повинні співпадати з межами територій відповідних сільських (селищних) Рад як органів самоврядування місцевих територіальних громад. Таким чином, виникає цікаве діалектичне співвідношення: сільським поселенням може виступати як окремий сільський населений пункт, так і конгломерат з декількох таких пунктів. Критерієм їх розмежування виступає наявність територіального органу управління.
   Саме у такому комплексному розумінні поняття «сільське поселення» варто закріпити і у вітчизняному законодавстві, а також ввести його до доктринального обороту. На користь цієї пропозиції свідчить ще й той факт, що рішення про виділення земельних ділянок, зокрема для забудови, надає відповідна сільська рада як самостійне муніципальне утворення. Саме це й прив’язує сільські населені пункти, на території яких немає сільських рад, до певних центрів місцевого самоврядування, утворюючи таким чином відокремлений конгломерат сільських населених пунктів або сільське поселення. У разі ж залишення поза увагою пропозиції про потребу рецепції вищезазначеного російського підходу до вітчизняного наукового обороту і законодавства, недоцільною видається необхідність існування складного термінологічного ряду «сільське поселення - сільський населений пункт» для позначення одного поняття. Зазначений висновок підкріплюється існуючим в Україні адміністративно-територіальним устроєм, який встановлює поділ населених пунктів на міста, селища і села (ст. 133 Конституції України), чомусь не згадуючи хуторів. Водночас ст. 140 Конституції України розглядає під територіальною громадою жителів окремого села чи добровільне об’єднання жителів кількох сіл, побічно створюючи, таким чином, фундамент для розуміння сільського поселення саме як окремого муніципального (адміністративного) утворення.
   При цьому спрощується порядок розмежування сільських територій, адже існуючі сьогодні схеми планування територій прив’язані до території сільської ради. У разі ж залишення розуміння сільського населеного пункту і сільського поселення як тотожних понять виникає проблема картографічного підтвердження належних кожному сільському населеному пункту міжсельбищних територій.
   Саме таке розуміння сільського поселення й будемо застосовувати для потреб нашого монографічного дослідження.
   Однак запропонована екстраполяція російської конструкції «сільське поселення» у вітчизняне законодавство і юридичну теорію не знімає багатоаспектності розуміння співвідношення «сільський населений пункт - сільське поселення». Сільський населений пункт може: 1) виступати окремим сільським поселенням, тобто окремою самостійною сільською адміністративно-територіальною одиницею. Мабуть цей постулат не потребує широкого тлумачення, бо в Україні дуже багато досить крупних сільських населених пунктів, на території кожного з яких є сільська рада як орган місцевого самоуправління; 2) бути частиною сільського поселення. Так, Великоолександрівська сільська рада охоплює територію чотирьох сіл Бориспільського району: Велика Олександрівка, Мала Олександрівка, Чубинське та Безуглівка; 3) входити до міського поселення, втрачаючи ознаки сільського поселення. Наприклад, Державний класифікатор об’єктів адміністративно-територіального устрою України ДК 014-97 (КОАТУУ), затверджений наказом Держстандарту від 31 жовтня 1997 р. № 659, передбачає існування сільрад і сіл, що входять до складу райради міста або міськради; 4) мати у своєму складі декілька сільських поселень. Останній з варіантів має місце, коли на території одного сільського населеного пункту є дві сільські Ради. Слід зауважити, що цей варіант не знайшов поки підтвердження в практиці і наводиться швидше у теоретичному плані, виходячи з потреби якнайбільшого охоплення всіх можливих різновидів прояву співвідношення між сільським населеним пунктом і сільським поселенням.
   Чинне вітчизняне законодавство ототожнює поняття сільського населеного пункту і сільського поселення, не наводячи при цьому чітких критеріїв їх відмежування від поселень міського типу. Так, у п. 1.4. ДБН Б.2.4-1-94 «Планування і забудова сільських поселень» сільський населений пункт (сільське поселення) визначено як єдине компактне місце проживання людей, зайнятих переважно в сільському господарстві та інших територіально розосереджених галузях, забезпечене об’єктами соціального та виробничого призначення. Причому в п. 1.7. зазначенихдержавних будівельних норм вказано, що це ознаки, які характеризують безпосередньо сільське поселення.
   Для порівняння слід вказати, що у системі чинного законодавства існують нормативно-правові акти, у яких встановлено чіткі критерії віднесення населених пунктів (у т.ч. сільських) до певної категорії, зокрема до гірських (відповідно до ст. 1 Закону України «Про статус гірських населених пунктів в Україні» від 15 лютого 1995 р.) та поліських (постанова Кабінету Міністрів України «Про визначення поліських територій України» від 25 грудня 1998 р. № 2068. Отже, у одному випадку основою для віднесення поселення до певної категорії застосовується набір критеріїв, у іншому - сукупність певних ознак, що висуває необхідність порівняти ці поняття.
   Філософська доктрина розкриває сутність поняття «ознака», трактуючи його як особливості предмета або явища, яка визначає подібність свого носія до інших об’єктів пізнання або відмінність від них, тобто те саме, що і властивість [6, с. 445]. Безумовно на глибинному філософському рівні зміст термінів «ознака» і «критерій» розрізняються. Проте, виходячи з лексичного тлумачення категорії «критерій» як однієї з основних ознак, мірила для визначення, оцінки, класифікації чого-небудь [7, с. 567], у межах нашого дослідження можна з повним правом ці поняття ототожнити. Хоч, справедливості заради, слід відзначити більшу розмитість, розпливчастість, якісний характер змісту поняття «ознака» порівняно з чіткішим проявом критеріальних засад.
   Таким чином, у кінцевому рахунку ми одержуємо такі ознаки (критерії) відмежування сільських поселень: 1) територіальну; 2) функціональну; 3) кількісно-поселенську.
   За територіальною ознакою згідно із законодавством виділяються такі групи (типи): село, селище, хутір. При цьому селом є сільське поселення, що характеризується усіма або більшістю вищенаведених ознак. Селище - це велике або значне сільське поселення, що є адміністративно-господарським центром. Нарешті, хутір - це відокремлене від села самостійне сільське поселення, що має назву, в якому проживає сім’я або кілька селянських сімей, які займаються переважно сільським господарством. Функціональною ознакою є характер зайнятості населення, яка в нашому випадку розкривається через необхідність зайняття більшістю населення сільськогосподарським виробництвом.
   Ще однією з ознак виступає кількісно-поселенська, яка уособлює чисельність населення певного сільського населеного пункту. Відповідно до п. 1.6. розглядуваного ДБН Б.2.4-1-94 «Планування і забудова сільських поселень» сільські населені пункти за чисельністю населення поділяються на групи: значні - від 3.0 до 5.0 і більше, великі - від 0.5 до 3.0, середні - від 0,2 до 0,5 та малі - до 0,2 тис. чол. Таким чином, здійснюється диференціація сільських поселень на чотири категорії, тобто на значні, великі, середні й малі, критерієм розмежування яких слугує кількість населення.
   Вважаємо за доцільне інтегрувати якісні класифікаційні ознаки існуючого поділу сільських поселень за типами і кількісні ознаки розміру таких поселень за чисельністю населення. Наслідком такого підходу може бути висновок, що селище об’єднує населення від 3,0 тис. і вище при невизначеній нормативно верхній межі, село охоплює чисельність населення в межах 0,2-3,0 тис., а поселення з населенням менше 0,2 тис. чол. цілком логічно віднести до хуторів.
   Водночас не встановлення верхнього обмежувального показника розміру сільського поселення за чисельністю населення не дає чіткого відмежування села й міста. Тому слід погодитися з О. В. Гафуровою, що розмежування сільських і міських населених пунктів за кількістю населення є досить відносним, адже в Україні є міста з населенням менше 10 тис. чоловік, водночас населені пункти з чисельністю мешканців більше ніж 10 тис. - мають статус селища. Крім того, до сільських населених пунктів віднесено і хутори, в яких може проживати сім’я або кілька селянських сімей, тобто чисельність мешканців у них, як правило, є значно меншою тих цифр, а також схильна до постійного коливання [1, с. 233]. У кінцевому рахунку слід визнати, що нормативно закріплений критерій-показник чисельності населення (при його кількатисячному значенні), на жаль, є досить нечітким, а тому не може слугувати виключним підґрунтям у разі віднесення поселення до міста чи села. Такий стан вимагає наявності й інших критеріїв.
   Водночас не є виключним і критерій переважної зайнятості населення у сільському господарстві. Практика сьогодення показує інше. Одним з яскравих прикладів є село Ільниця (Іршавського району, Закарпатської області) населення якого становить майже 8,9 тис. жителів, об’єднаних у 3,2 тис. домогосподарств, які знаходяться на площі близько 6,1 тис. га. Поряд з розвинутим аграрним сектором у сфері зайнятості представлена важка та легка промисловості. У селі є різні підприємства, які займаються різними видами діяльності: ТОВ «Нова-Текст» спеціалізується на пошитті шкіряного верхнього одягу; ВАТ «Ільницький завод МЗУ» виготовляє зварювальне устаткування; ТОВ «Клен» обробляє деревину та виготовляє меблі; ТОВ «Лігніт» здійснює видобуток бурого вугілля та бентонітових глин; Закарпатський завод мастильного обладнання виготовляє відповідну промислову продукцію [8]. І при цьому розглядуваний населений пункт є селом. Безумовно, існують й інші подібні села, що на перший погляд ставить під сумнів дієвість вищенаведеної класифікації ознак розмежування сільських і міських поселень. Однак при детальнішому розгляді можна дійти висновку, що таких сіл все ж незначна кількість, що дає змогу розглядати їх як виключення, які лише підтверджують актуальність зазначеної класифікації.
   Водночас слід зауважити про існування поселень, що мають тимчасове значення, непостійний склад населення і є службовими об’єктами у відповідній галузі економіки (залізничні будки, будинки лісників, бакенщиків, відокремлені фермерські господарства, польові стани тощо), а також поодиноких житлових будівель, що не є самостійними населеними пунктами, а відносяться до певних сільських поселень, з якими вони пов’язані адміністративними, виробничими чи територіальними відносинами. Таким чином, сукупність критеріїв віднесення поселень до сільських доповнюється щонайменше двома якісними критеріями, що виступають доповнювальними, похідними від основних: постійного значення і сталого складу населення.
   Між тим, якщо уважно придивитися до сукупності проаналізованих ознак сільського поселення, можна дійти досить несподіваного висновку, що всі ознаки відбивають лише віднесення цих поселень до сільських, жодним чином не характеризуючи їх з боку змістовних властивостей населеного пункту. Вищерозглянуті атрибутивні ознаки сільського населеного пункту як єдиного компактного місця проживання людей, забезпеченого об’єктами соціального та виробничого призначення, досить невиразно характеризують його саме як населений пункт. Відсутні архітектурно- ландшафтні особливості, які й надають таким поселенням сільської виразності й образності.
   Таким чином, приходимо до висновку, що сільське поселення доцільно розглядати як окреме муніципальне (адміністративне) утворення у сільській місцевості, що об’єднує територію і населення одного або декількох сільських населених пунктів. При цьому межі сільських поселень співпадають з межами територій відповідних сільських Рад як органів самоврядування місцевих територіальних громад. Критерієм розмежування між сільським поселенням і сільським населеним пунктом виступає наявність територіального органу управління.
   У основу відмежування сільських поселень від інших видів поселень покладено основні ознаки, якими є територіальна, функціональна і кількісно-поселенська та доповнювальні, похідні, до яких належать ознаки постійного значення і сталого складу населення.

Список літератури

   1. Гафурова О. Теоретичні проблеми визначення поняття «сільський населений пункт» / О. В. Гафурова // Малий і середній бізнес. - 2010. - № 12. - С. 230-235.
   2. Гафурова О. В. Сільська поселенська мережа: поняття, склад, проблеми формування / О. В. Гафурова // Науковий вісник національного університету біоресурсів і природокористування України. Серія «Право» / Ред. кол. Д. О. Мельничук (голова) та ін. - 2010. - Вип. 156. - С. 75-82.
   3. Анисимов А. П. Теоретические основы правового режима поселений / А. П. Анисимов // Аграрное и земельное право. - 2006. - № 5. -С. 68-80.
   4. Куракина Е. В. Особенности правового режима поселений в сельской местности / Е. В. Куракина // Аграрное и земельное право. - 2006. - № 1. - С. 16-24.
   5. Криволапова Н. В. Понятие, признаки и классификация земель сельских поселений / Н. В. Криволапова // Аграрное и земельное право. - 2006. - № 12. - С. 90-95.
   6. Філософський енциклопедичний словник. - К. : Абрис, 2002. - 744 с.
   7. Словник іншомовних слів: 23 000 слів та термінологічнх словосполучень / Уклад. Л. О. Пустовіт та ін. - К. : Довіра, 2000. - 1018 с.
   8. Ільницька сільська рада. С. Ільниця

 
< Попередня   Наступна >

При використанні матеріалів сайту активне гіперпосилання на http://vuzlib.com обов'язкове!
© 2010 www.VuzLib.com