www.VuzLib.com

Головна arrow Теорія держави і права arrow Система нормативно-правовових актів україни: основні напрями вдосконалення
Меню
Головна
Каталог освітніх сайтів

Система нормативно-правовових актів україни: основні напрями вдосконалення

 В. Косович

СИСТЕМА НОРМАТИВНО-ПРАВОВОВИХ АКТІВ УКРАЇНИ: ОСНОВНІ НАПРЯМИ ВДОСКОНАЛЕННЯ

   У статті розглянуто систему нормативно-правових актів сучасної України. Визначено можливі шляхи її корегування та доповнення, вказано, які зміни до чинних нормативно-правових актів України сприятимуть вдосконалененню системи.
   Ключові слова: нормативно-правовий акт, система нормативно-правових актів України.
   Розвиток правової системи України супроводжується удосконаленням джерел правового регулювання суспільних відносин, насамперед, основної форми права - нормативно-правого акта. Свідченням цього є дискусії серед науковців і практиків щодо доцільності прийняття Закону України “Про нормативно-правові акти”, прийняття Верховною Радою України і ветування Президентом України проекту цього закону у 2010 р. [1], підготовка нових проектів і їх обговорення. Ключове завдання різних законопроектів - юридичне закріплення системи та ієрархії нормативно-правових актів в Україні. Отож, теоретичне дослідження цих питань є актуальним, має наукове і практичне значення.
   Систему нормативно-правових актів, передусім, розглядають у навчальних посібниках з загальної теорії права та держави, зокрема, які написали П.М. Рабінович, Л.А. Луць, О.Ф. Скакун, авторські колективи провідних наукових шкіл України. Опосередковано (в призмі характеристики закону та інших нормативно-правових актів) з’ясовуються особливості системи нормативно- правових актів України у дисертаційних працях Г.І. Дутки, О.С. Лисенкової, І.М. Овчаренка, Г.О. Швачки. Вивченню цього питання приділяли певну увагу закордонні, зокрема, російські вчені (звичайно із урахуванням особливостей своєї національної правової системи) - С.С. Алєксєєв, М.Н. Марченко, С. А. Комаров та ін. Незначний науковий інтерес до комплексного дослідження ситеми нормативно-правових актів зумовлений, на перший погляд, загальновідомим характером даного питання. Однак ознайомлення з юридичною практикою вказує на наявність цілої низки дискусійних моментів стосовно приналежності тих чи інших правових актів до системи нормативно-правових та щодо їх ієрархічного співвідношення. Отож, перед нашою роботою стоїть завдання змоделювати систему усіх нормативно-правових актів України і, відповідно до неї, визнатичи їх співвідношення за юридичною силою.
   Дослідник Л.А. Луць розмежовує нормативно-правові акти: за суб’єктом правовтворчості на прийняті народом, глави держави, органу законодавчої влади, органу виконавчої влади, контрольно-наглядового органу, органу місцевого самоврядування, керівника підприємтсва, установи чи організації або фізичної особи працедавця; за характером і обсягом дії - загальної, виключної та обмеженої; за юридичною силою - закони і підзаконні нормативно-правові акти [2, с. 194]. У силу обженого обсягу нашого дослідження звернемо увагу на найбіль важливому і такому, що у значній мірі відображає інші, останньому поділі. Аксіоматичними сьогодні на рівні науки і практики є положення про поділ нормативно-правових актів на закони та підзаконні нормативно-правові акти. Щодо подальшого поділу, то тут є певні розбіжності, які потребують з’ясування в світлі сучасних тенденцій правового регулювання суспільних відносини в Україні. Не вдаючись до детальних описів, (згадаймо, скільки є теоретичних напрацювань лише стосовно закону), спробуємо розглянути систему нормативно-правових актів України в аспекті, який би мав певну практичну значущість.
   Розглядаючи закон як основний різновид нормативно-правового акта, розробники проекту Закону України “Про нормативно-правові акти” взяли за основу такий критетрій, як форма зовнішнього вираження. Так, в останньому законопроекті, який вніс народний депутат України Ю. Мірошниченко (реєстр. №7409 від 01.12.2010р.) у п. 2 ст. 6 “Нормативно-правові акти, їх види та форми” зазначено, що законами є:
   1) Коституція України - Основний Закон України;
   2) кодекси України;
   3) закони України.
   Такий поділ загалом видається оптимальним.
   Дискусійні моменти (ми вже на них звертали увагу в попередніх публікаціях) виникають, коли йдеться про підзаконні нормативно-правові акти. Особливості системи підзаконних нормативно-правових актів визначаються специфікою національної правової системи. О.Ф. Скакун до системи підзаконних нормативно- правових актів України відносить загальні, відомчі, місцеві та локальні [3, с. 374375]. У близькій за спільним історичним правовим минулим правовій системі Росії до найважливіших підзаконних нормативних юридичних актів відносять: укази і розпорядження Президента Російської Федерації; постанови і розпорядження Уряду, акти державних регіональних і місцевих муніципальних органів (представницьких органів і органів адміністрації); відомчі акти, які видаються у межах компетенції того чи іншого відомства. Нарешті особлива різновидність відомчих актів - локальні нормативні акти (статути, положення, правила внутрішнього розпорядку, які діють тільки в межах даної організації). Локальне значення мають санкціоновані державою акти сходів, інститутів громадської самодіяльності [4, с.93-94]. Дослідники Н.И. Матузов, А.В. Малько до локальних нормативних актів відносять нормативні приписи, прийняті на рівні конкретного підприємтсва, установи чи організації, наприклад, правила внутрішнього трудовового розпорядку [5, с. 291]. У п. 3 ст. 6 законопроекту “Про нормативно-правові акти” закріплено, що підзаконими нормативно-правовими актами України є (будемо називати і зразу ж висловлювати свої міркування стосовно проблемних моментів):
   1) постанови Верховної Ради України. Потребує уточнення і викладення в редакції “постанова Верховної Ради України нормативного характеру”. Пункт 5 Закону України №1861-УІ від 10 лютого 2010 р. (із змінами, внесеними згідно із Законом N 2600-VI від 08.10.2010 р.) “Про Регламент Верховної Ради України” закріплює, що постанови, прийняті Верховною Радою, які містять положення нормативного характеру, набирають чинності з дня їх офіційного оприлюднення, якщо ними не передбачено інше. Пункт 2 даної статті вказує, що постанови Верховної Ради з конкретних питань з метою здійснення її установчої, організаційної, контрольної та інших функцій набирають чииності з дня їх прийняття, якщо інше не передбачено самою постановою. Як бачимо, Регламент розмежовує постанови на нормативно-правові та індивідуально правові.Запропоноване формулювання зумовлює необхідність внесення змін до п 1 Указу Президента України №503/97 від 10 червня 1997 р. “Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ними чинності” замінивши слова “інші акти Верховної Ради України” на “постанова Верховної Ради Українинормативного характеру”. Вимагає викладення в новій редакції пункту 6, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України N376 від 23 квітня 2001 р. “Порядку ведення Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів та користування ним”, в якому замість “постанови Верховної Ради України” має бути передбачено “постанова Верховної Ради України нормативного характеру ”.
   2) укази Президента України. Заслуговує всебічного схвалення. Відповідно до ст. 106 Конституції України Президент України видає укази і розпорядження. Відомий російський вчений Н.М. Коркунов ще в 1894 р. зауважив, що указ - це загальне правило, встановлене в порядку управління, а розпорядження не встановлює загальні правила, а саме приватні заходи [6, с. 179]. Приєднуючись до даної позиції, доцільно акти глави держави нормативного характеру іменувати саме і лише указами, а індивідуально-правові акти - розпорядженнями. Інакше указом буде і офіційний письмовий документ Президента України про введення у державі надзичайного економічного стану, і рішення про прийняття особи до громадянства України.
   Виокремлення як нормативного акта лише указу Президента України має супроводжуватись численними змінами до законодавства України. Зокрема, у п. 1 Указу Президента України №503/97 від 10 червня 1997 р. слова “акти Президента України” мають бути замінені словами “укази Президента України”, у п. 6 “Порядку ведення Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів.” положення “укази і розпорядження Президента України” змінити на “укази Президента України”. Вимагають також корекції законодавчі норми, в яких конкретизуються конституційні повноваження Президента України - норми Законів “Про Конституційний Суд України”, “Про громадянства”, “Про судоустрій і статус суддів” тощо. Потребує принципового перегляду існуюча сьогодні практика підготовки актів Президента України, визначена “Положенням про порядок підготовки та внесення проектів актів Президента України”, затвердженим Указом Президента України №970/2006 від 15 листопада 2006 р. Закріплений у даному документі поділ предмета правової регламентації указів і розпоряджень глави держави не витримує ніякої критики. Помилування оформляють указом (підпункт 19 п.
   3), а надання повноважень на ведення переговорів - розпорядженням (підпункт 2 п.
   4) хоча і один, і другий акт - індивідуально-правові.
   3) постанови Кабінету Міністрів України. Віповідає п. 2 і 3 Закону України №2591-УІ від 07.10.2010 р. “Про Кабінет Міністрів України”, які встановлюють, що акти Кабінету Міністрів України нормативного характеру видаються у формі постанов, а акти з організаційно-розпорядчих та інших поточних питань - у формі розпоряджень. Таке формулювання зобов’язує внести зміни до п. 3 ст. 53 цього закону: “акти Кабінету Міністрів України включаються до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів України”. Зазначений припис має бути викладений так: “постанови Кабінету Міністрів України включаються до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів України”. Оскільки розпорядженння Кабінету Міністрів України не є нормативно-правовими актами, то не мають включатися до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів України; що має має бути відображено у п. 6 постанови Кабінету Міністрів України від 23 квітня 2001 р. N 376.
   Необхідно привести у відповідність до п. 1 “постанови Кабінету Міністрів України ... набирають чинності з дня їх офіційного опублікування...” та 2 “розпорядження Кабінету Міністрів України набирають чинності з моменту їх прийняття...” ст. 53 Закону України “Про Кабінет Міністрів України”, п. 5 Указу Президента України “Про порядок офіційного оприлюднення ”, в якому закріплено, що “нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України набирають чинності з моменту їх прийняття....”
   Пункт 4 ст. 50 Закону України “Про Кабінет Міністрів України” виділяє акти вищого органу виконавчої влади, які, відповідно до закону, є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються з урахуванням вимог Закону України №1160-ІУ від 11 вересня 2003 р. “Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності”. Керуючись ст.117 Конституції України, відповідно до якої Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, зробимо висновок, що такі регуляторні акти можуть мати форму постанов та розпоряджень. Оскільки до категорії нормативно-правових пропонується віднести тільки постанови, то доцільно з’ясувати “статус” регуляторних актів. Відповідно до ст. 1 Закону України “Про засади державної.” регуляторний акт: “це прийнятий уповноваженим регулятивним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб’єктами господарювання”. Таке визначення вказує на те, що регуляторні акти можуть видаватись лише у формі постанов Кабінету Міністрів України. Привертає на себе увагу в контексті дослідження природи нормативно-правового наступна частина визначення регуляторного акта:”це прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом”. Перед нами, видається, приклад нормативно закріпленого визнання можливого нерозуміння того, що таке нормативно-правовий акт - регуляторний акт, наділений усіма ознаками нормативно-правового акта, може і не вважатися відповідно до закону нормативно-правовим. Наведене зобов’язує законодавчо закріпити, що регуляторні акти нормативно-правового характеру можуть видаватись лише у формі постанов.
   4) накази, розпорядження, рішення міністерств та інших центальних органів виконавчої влади, накази їх територіальних органів. Така назва даної групи нормативно-правових актів є неточною, оскільки і накази, і розпорядження, і рішення, і постанови, й інструкції можуть бути як нормативного, так і індивідуального характеру. Тому до запропонованого переліку необхідно додати положення про їх нормативність. Даний пункт має бути сформульований так: “накази, розпорядження, рішення міністерств та інших центальних органів виконавчої влади, накази їх територіальних органів нормативного характеру”. Водночас необхідно зазначити, що в сучасному законодавстві України існує дещо інша практика позначення актів центральних органів виконавчої влади. В Указі Президента України №493/92 від 3 жовтня 1992 р. “Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади”, постанові Кабінету Міністрів України №731 від 28 грудня 1992 р. “Про затвердження Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади”, численних відомчих актах,наприклад, „Рекомендаціях з питань підготовки, державної реєстрації та обліку відомчих нормативно-правових актів” (затверджені постановою колегії Мінюсту від 27.03.1998 р. №3), „Методичних рекомендаціях щодо розроблення проектів законів та дотримання вимог нормопроектної техніки” (схвалені постановою колегії Мінюсту від 21.11.2000 р. №41), „Методичних рекомендаціях щодо розроблення проектів законів та дотримання вимог нормопроектної техніки” (затверджені наказом Держводгоспу України від 12.01.2004 р.№4), „Методичних рекомендаціях з підготовки та оформлення проектів законів України, нормативно- правових актів Президента України, Кабінету Міністрів України, МНС та дотримання правил нормопроектної техніки” (затверджені наказом МНС від 10 грудня 2007 р. №851) йде мова не про конкретні різновиди актів виконавчих органів, а про власне нормативно-правові акти. Виходячи з наявного, можливо доцільно у п. 4 проекту Закону України “Про нормативно-правові акти” не давати переліку актів, а використати термін нормативно-правові акти, який охопить усі наявні нині і можливі у майбутньому правові акти. І Указ Президента, і постанова Кабміну про обов’язковість державної реєстрації нормативно-правових актів органів виконавчої влади вказують на приналежність до групи нормативних актів міністерств та інших органів виконавчої влади і актів місцевих державних адміністрацій (хоча до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів вони на основі ст. 6 Положення “Про Єдиний державний реєстр.” не включаться!). Про них йде мова у п. 9 ст. 6 законопроекту “Про нормативно-правові акти”, який виділяє їх в окрему категорію правових актів. Така позиція, видається, базується на ієрархії нормативно-правових актів.
   Нормативно закріплено, що міністерства входять до системи центральних органів виконавчої влади України. Тому їх виділення з-поміж інших органів видається незрозумілим.
   Виходячи із наведеного, пропонуємо таке формулювання п. 4: “нормативно- правові акти центальних органів виконавчої влади та їх територіальних підрозділів”.
   Прийняття п. 4 у запропонованій законопроектом редакції вимагає змін як до наведених вище, так і до багатьох інших правових документів.
   Дану групу нормативно-правових актів в теорії права та держави називають ще відомчими актами, оскільки вони мають внутрішньовідомче юридичне значення (видаються із питань, віднесених виключно до їх відання; поширюються на осіб, які входять до сфери їх відання [3, с. 374]. Більш правильною видається все таки назва, запропонована вище. Така думка базується на тому, що акти органів центральної виконавчої влади можуть мати і міжвідомчий характер, і дуже часто бути актами застосування права. І якщо вже брати назву відомчі акти, то правильніше буде казати відомчі і міжвідомчі нормативно-правові акти. Крім того, термін “відомство” не зовсім вдалий, оскільки ні в Указі Президента України N 1572/99 від 15 грудня 1999 р. “ Про систему центральних органів виконавчої влади”, ні в Указі Президента України № 1085/2010 від 09 грудня 2010 р. “Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади” відомств у системі центральних органів виконавчої влади немає. Відомчі нормативні акти, видається, є лише одними із різновидів нормативно-правових актів, що видаються центральними органами виконавчої влади. Вирізняються вони тим, що стосуються прав і обов’язків лише безпосередньо працівників даного органу, наприклад, нармативно-правовий акт Міністерства освіти і науки України про зарахування осіб на педагогічні посади у вищих навчальних закладах на конкурстних засадах; такий акт за змістом нічим не відрізняється від локальних нормативно-правових актів. Значно більша значимість нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади, які зачіпають права та інтереси громадян, наприклад, видані Міністерством освіти і науки України Типові правила прийому до вищих начальних закладів. Тільки такі акти виконують функцію підзаконних - конкретизують і “організовують” виконання законодавчих норм.
   5) накази, постанови, розпорядження інших органів державної влади, які, відповідно до законодавства, є суб ’єктами нормотворення. Виділення такої групи нормативно-правових актів потребує конкретизації, оскільки Основний Закон України інших правотворчих суб’єктів, аніж ті, що передбачені пунктами 1, 2, 3, 4, 6, 7, 9, 11, 12 законопроекту, не виділяє. До даних нормативно-правових актів можна віднести акти, згадані в Указі Президента України “Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади” та затверженому постановою Кабінету Міністрів України ’’Порядку ведення Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів та користування ним”. У п. 1 указу та 6 постанови вказується на обов’язковість реєстрації як нормативно- правових, актів органів господарського управління та контролю. Стаття 1 Закону України №2210-Ш від 11 січня 2001 р. “Про захист економічної конкуренції” інформує, що органи адміністративно-господарського управління та контролю - суб'єкти господарювання, об'єднання, інші особи в частині виконання ними функцій управління або контролю в межах делегованих їм повноважень органів влади чи органів місцевого самоврядування. Отож, мова йде про делеговані акти в економічній сфері. Певне уявлення про такі акти дає ст. 15 згаданого закону - “антиконкурентні дії органів влади, органів місцевого самоврядування, органів адміністративно-господарського управління та контролю”. Антиконкурентними діями органів ... адміністративно-господарського управління та контролю, зокрема, визнаються, наприклад: “заборона або перешкоджання створенню нових підприємств чи здійснення підприємництва в інших організаційних формах у будь- якій сфері діяльності, а також встановлення обмежень на здійснення окремих видів діяльності, на виробництво, придбання чи реалізацію певних видів товарів” (п. 2 ст. 15). Правові акти, що видаються органами господарського управління та контролю і вказують на наявність в їх діях ознак антиконкурентності частіше мають індивідуально-правовий характер, наприклад, “надання окремим суб'єктам господарювання ... пільг чи інших переваг, які ставлять їх у привілейоване становище стосовно конкурентів, що призводить або може призвести до недопущення, усунення, обмеження чи спотворення конкуренції”.
   Відповідно, до постанови Кабінету Міністрів України N 376 від 23 квітня 2001 р. до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів вносяться акти Національного банку України. Пункт 7 ст. 15 Закону України 3679-ХІУ від 20 травня 1999 р. “Про Національний Банк України” закріплює, що Правління Національного Банку України видає нормативно-правові акти Національного Банку України. Оскільки Національний банк “є ... центральним банком України, особливим центральним органом державного управління, юридичний статус, завдання, функції, повноваження і принципи організації якого визначаються Конституцією України, цим Законом та іншими законами України”, він займає особливе місце в системі органів влади, в силу чого його нормативні акти можуть відноситись саме до даної категорії нормативно-правових актів. Підсумовуючи сказане, видається за доцільне не давати переліку правових актів, що можуть видаватися іншими, крім Верховної Ради, Президента, виконавчої влади, органами, а викласти даний припис у такій формі: “нормативно- правові акти інших органів державної влади”.
   6) постанови Верховної Ради Автономної Республіки Крим. Система нормативно-правових актів АРК - це обумовлена правовим статусом органів влади кримської автономії та встановленим у Конституції України переліком питань, із яких АРК забезпечує нормативне регулювання, внутрішньо узгоджена сукупність, яка включає Конституцію АРК, нормативні постанови Верховної Ради та Ради міністрів АРК, прийнятих з питань власного відання автономії та з питань, делегованих центральними органами державної влади [7, с. 18]. Відповідно до ст. 136 Конституції України Верховна Рада Автономної Республіки Крим в межах своїх повноважень приймає рішення та постанови. Ознайомившись із Конституцією АРК, затвердженою Законом України №1-рп/2003 від 16.01.2003 р., можна звернути увагу, що у більшості статей Конституції автономії, в яких йде мова про правові акти її представницького органу, для їх позначення використовується термін нормативно-правовий акт (ст. 2, 4, 5, 18, 26, 27, 28, 29, 30, 31). Пункт 2 статті 27 закріплює, що Верховна Рада АРК щодо питань, які мають нормативно-правовий характер, приймає постанови, а відповідно до п. 3 цієї статті, з питань організаційно-розпорядчого характеру - рішення. Вказане дає підстави повністю погодитися із саме такою назвою правових актів Верховної Ради АРК, що мають нормативний характер. Визнаючи постанови Верховної Ради АРК нормативно-правовими актами, законодавець має вирішити питання про їх включення (як і всіх інших нижче розглядуваних груп нормативно-правових актів) до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів України.
   Визнавши нормативно-правовими актами постанови, важливо згадати і про Конституцію АРК. Конституція АРК - єдиний із нормативно-правових актів органів влади АРК, який належить до підсистеми законів в ієрархічній структурі законодавства України. Статус закону України Конституції АРК надає п. 5 Закон України “Про затвердження Конституції Автономної Республіки Крим”, відповідно до якого цей Закон підлягає опублікуванню в офіційних друкованих виданнях Верховної Ради України разом із текстом затвердженої Верховною Радою України Конституції Автономної Республіки Крим і набирає чинності з дня його опублікування. Усі інші нормативно-правові акти Верховної Ради та Ради міністрів АРК є підзаконними [7, с. 18].
   7) постанови Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Розпочнемо із Основного Закону України, ч. 2 ст. 135 якого закріплює, що нормативно-правові акти Верховної Ради Автономної Республіки Крим та рішення Ради міністрів Автономної Республіки Крим не можуть суперечити Конституції і законам України.. Таке формулювання конституційної норми, схиляє до думки, що рішення Ради міністрів АРК не є нормативно-правовими актами, інакше норма мала би звучати так: нормативно-правові акти Верховної Ради і Ради міністрів АРК (як, наприклад, сказано у п. 6 ст. 4 Конституції АРК [8]). Пункт 8 ст. 38 Конституції АРК надає право Раді міністрів АРК у межах своєї компетенції видавати постанови, рішення і розпорядження, не розмежовуючи їх залежно від нормативного, організаційно-розпорядчого чи управлінського характеру. За своєю теоретичною природою постанови та рішення є результатом діяльності колегіальних органів і тяжіють до нормативності, розпорядження - частіше акти одноособових органів, покликані здійснювати індивідуальний вплив на суспільні відносини. Враховуючи сказане і проводячи аналогію з актами Верховної РадиАРК, варто погодитися з думкою, що до нормативно-правових мають належати лише постанови Ради міністрів АРК. Чи варто звертати увагу на те, що постанови мають бути саме нормативного характеру? Видається, ні, оскільки можна законодавчо закріпити (аналогічно до постанов Верховної Ради АРК), що акти нормативного характеру мають прийматися Радою міністрів АРК лише у формі постонов, а індивідуально-правові акти - лише рішень та розпоряджень.
   8) накази міністерств та інших республіканських органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим. І Конституція АРК, і нормативні акти, що визначають правовий статус Ради міністрів АРК, майже не містять положень стосовно актів міністерств та інших органів виконавчої влади АРК. Якщо виходити з того, що наказ є основним правовим актом, що може видаватись міністерством, і ним можуть встановлюватись як загальні, так і індивідуальні правила поведінки, то обов’язковою стає вимога нормативності наказу. Отож, зазначену категорію актів необхідно назвати: накази міністерств .... АРК нормативного характеру.
   9) розпорядження голів місцевих державних адміністрацій. До актів місцевої державної адміністрації пропонується відносити тільки розпорядження її голови, оскільки лише ця посадова особа повноважна діяти та, відповідно, видавати акти від імені даного органу [9, с. 7]. Стаття 6 Закону України №586-Х^ від 09.04.1999 р. “Про місцеві державні адміністрації”, в якій йдеться про акти місцевих державних адміністрацій, встановлює, що голова місцевої державної адміністрації в межах своїх повноважень видає розпорядження. Ознайомившись із повноваженнями голови місцевої державної адміністрації, можна зауважити, що більшість з них реалізуються шляхом видання індивідуально-правових актів, значно менше - нормативно-правових актів. Розмежування розпоряджень голів місцевих державних адміністрації проводиться у ст. 41 даного закону, відповідно до якої акти місцевих державних адміністрацій ненормативного характеру, набирають чинності з моменту їх прийняття, нормативно-правові акти з моменту їх реєстрації, а якщо вони стосуються прав та обов'язків громадян або мають загальний характер, з моменту їх оприлюднення, якщо самими актами не встановлено пізніший термін введення їх у дію. Отож логічним є доповнення даного виду нормативно-правового акта умовою нормативності.
   10) рішення місцевих референдумів. Референдум - це всенародний опит з найважливіших питань державного життя [10, с. 1218]. Оскільки відповідно до ст. 5 Конституції України єдиним джерелом влади в України є народ, рішення, прийняті на рефередумі як форма волевиявлення суспільства мають мати найвищу силу. І якщо такі рішення мають загальну соціальну значимість, і містять формально обов’язкові правила, логічним має бути їх домінування в системі нормативно-правових актів нашої держави. Як зазначає О.Г. Мурашин, пряма правотворчість - особлива форма або вид діяльності суб’єктів безпосереднього народовладдя, яка полягає у встановленні, а також зміні або скасуванні правових норм [11, с. 9]. Результати цієї діяльності - акти прямого народовладдя. І якщо такий акт містить юридичні норми, то перед нами документ, що за змістом є нормативно-правовим актом. Вочевидь саме тому в ст. 1 Закону України №1286- ХІІ від 3 липня 1991 р. “Про всеукраїнський та місцеві референдуми” закріплено, що закони, інші рішення, прийняті всеукраїнським референдумом, мають вищу юридичну силу по відношенню до законодавчих актів Верховної Ради України, Верховної Ради Республіки Крим, нормативних актів Президента України, Кабінету Міністрів України, підзаконних актів міністерств і відомств України та Республіки Крим, рішень місцевих Рад депутатів. Зазначене вимагає змінити п. 2 ст. 6 та ст. 7 Проекту Закону “Про нормативно- правові акти”, визнавши наступним за юридичною силою після Конституції нормативно-правовим актом закон, прийнятий на всеукраїнському референдумі.
   Як бачимо із ст. 1 Закону України “Про всеукраїнський.”, законодавець веде мову про пріоритет не тільки законів, а й рішень, прийнятих всенародним голосуванням. Таке формулювання видається неповним. Хоча перелік питань, що можуть бути предметом всеукраїнського референдуму (див. ст. 3 та 5 Закону України “Про всеукраїнський.”), вказує на потенційну наявність в актах прямого волевиявлення правових норм, видається за необхідне зробити на цьому акцент. Адже на всенародний розгляд можуть виноситись і питання щодо окремої суспільно значимої події чи ситуації (наприклад, про доцільність вступу України до НАТО). Точніше вести мову про рішення всеукраїнського референдуму, що мають нормативний характер. Загалом позначити акти прямого волевиявлення українського народу, що встановлюють юридичні норми так: закони та рішення нормативного характеру, прийняті всеукраїнським референдумом. До таких актів мають також належати рішення з уже законодавчо урегульованих питань, прийняття яких має супроводжуватись у подальшому обов’язковим внесенням змін до чинних законодавчих актів. Інакше волевиявлення суспільства (згадаймо всеукраїнський рефередум 16 квітня 2000 р., зокрема, стосовно кількісного складу Верховної Ради України і обмеження депутатської недоторканності) залишиться лише думкою українців без будь-яких юридичних наслідків. Аналогічно до загальнодержавного, “місцеві акти прямого народовладдя - прийняті безпосередньо населенням відповідно до вимог законності рішення, які встановлюють, змінюють або скасовують норми права.” [11, с. 17], мають вищу юридичну силу щодо рішень Рад депутатів, на території яких він проводиться. Переглядаючи коло питань, що можуть виноситись на місцеві референдуми (ст. 4 та 6 Закону України “Про всеукраїнський..”), можна зауважити їхню у більшій мірі індивідуально правову спрямованість. Це вимагає при моделюванні системи нормативно-правових актів України звертати увагу лише на рішеннях місцевих референдумів, що мають нормативний характер.
   Необхідність включення виділених актів прямого народовладдя до системи нормативно-правових актів України підтверджується також і ст. 44 Закону України “Про всеукраїнський..”, відповідно до якої Закони, інші рішення, прийняті референдумом, обнародуються у встановленому законодавством України порядку опублікування правових актів Верховної Ради України та місцевих Рад депутатів і вводяться в дію з моменту їх опублікування, якщо у самому законі, рішенні не визначено інший строк.
   Надання правовим актам нормативного характеру, що є результатом функціонувуання інститутів прямої демократії, статусу нормативно-правових актів зобов’язує внести зміни до Указу Президента України “Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ними чинності” та затвердженого постановою Кабінету Міністрів України “Порядку ведення Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів та користування ним”, в яких має бути закріплено правила оприлюднення, набрання чинності та реєстрації законів та рішень нормативного характеру всеукраїнського референдуму. Потребує також доповнення Закон України “Про місцеве самоврядування”, в якому має встановлюватись верховенство і правила дії актів місцевого волевиявлення.
   11) рішення місцевих рад та їх виконавчих органів. Стаття 144 Конституції України надає право органам місцевого самоврядування приймати рішення, які єобов’язковими для виконання на відповідній території. На виконанння своїх завдань і функцій, в межах компетенції, визначеної ст. 26 Закону України №280/97- ВР від 21.05.1997 р. “Про місцеве самоврядування в Україні”, місцеві ради можуть приймати як індивідуально-правові (наприклад, щодо дострокового припинення повноважень депутата ради), так і нормативно-правові (встановлення місцевих податків і зборів) рішення. Аналогічно як індивідуально (наприклад, видача ордеру на заселення жилої площі в будинку державної організації), так і нормативно- правові (наприклад, встановлення тарифів щодо оплати комунальних та транспортних послуг) рішення приймаються виконавчими комітетами сільських, селещних та міських рад з питань, передбачених ст. 27-40 вказаного закону. Отож, якщо вести мову про можливість включення до системи нормативно-правових актів України рішень місцевих рад та їх виконавчих органів, то лише із дотриманням вимоги їх нормативного характеру. Розмежовуючи правові акти місцевої влади, доцільно по-різному визначати момент набрання ними чинності - нормативно-правові з моменту опублікування, правозастосувальні - прийняття чи отримання адресатами (що законодавчо закріпити).
   12) розпорядження сільських, селещних, міських голів, голів районних у містах, обласних рад відповідно до п. 8 ст. 59 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” є актами посадових осіб місцевого самоврядування. Ознайомившись із повноваженнями сільського, селищного, міського голови, (вказаних у ст. 42 Закону), голів районних, обласних, районних у містах рад (визначених ст. 55 Закону), ми зауважили, що переважна більшість із них втілюється в життя через правозастосування. Правотворчі повноваження цих суб’єктів мінімальні. Тому відносити дану групу правових актів до нормативно- правових можна лише за умови нормативності.
   Помимо названих видів науковці, як зазначалось, виділяють і нормативно- правові акти локального характеру - накази керівників державних підприємств, установ, організацій; комерційних формувань (наприклад, статути чи правила внутрішнього трудового розпорядку). За своїми характеристиками дані акти, певним чином наділені ознаками нормативно-правових - містять норми (формально обов’язкові правила поведінки) певного не персоніфікованого кола суб’єктів, не вичерпуються кількістю застосувань. Водночас вони створюються суб’єктами, які у принципі не належать до категорії правотворчих; стосуються винятково осіб, які “пов’язані” правовідносинами лише з конкретним підприємством, установою тощо; дуже часто є результатом спільної волі працедавця і працівників, тобто є своєрідною формою договору (згадаймо, передбачену ст. 142 Кодексу законів про працю України вимогу про затвердження правил внутрішнього трудового розпорядку трудовим колективом за поданням власника або уповноваженого ним органу). Може у силу саме цих моментів у нормативно-правових актах України, які регламентують питання реєстрації нормативно-правових актів, у проекті Закону України “Про нормативно-правові акти” вказані локальні акти нормативного характеру не згадуються. Як бути у цій ситуації? Можливо і варто локальні нормативно-правові акти, виходячи із того, що вони закріплюють важливі соціально-економічні та й інші права громадян України, віднести до системи нормативно-правових актів України. У такому разі, вони також мають підлягати певній реєстрації за особливою процедурою у місцевих управліннях юстиції, що слугуватиме своєрідною формою захисту конституційних прав людини. Похідною від системи нормативно-правових актів є і їх ієрархія залежно від юридичної сили. Першу спробу змоделювати і нормативно закріпити ієрархічно
упорядковану систему нормативно-правових актів України зроблено в проекті Закону України “Про нормативно-правові акти”. Погоджуючись із запропонованою у ст. 7 законопроекту вертикальною структурою нормативно- правових актів України, видається за доцільне доповнити її окремими складовими.
   Як ми уже зазначали, можливо варто на друге місце, після Конституції України, поставити закони та рішення нормативного характеру, прийняті всеукраїнським референдумом. Хоча стаття 45 Закону України “Про всеукраїнський та місцеві референдуми” і передбачає особливий порядок зміни або скасування законів, інших рішень, прийнятих всеукраїнським референдумом, що гарантує певне верховенство актів волевиявлення народу, видається за необхідне це нормативно закріпити. І у випадку виникнення суперечностей (колізій) між законом, прийнятим на референдумі, і законом прийнятим парламентом вищу юридичну силу буде мати саме перший. Інакше може мати місце ситуація, коли приписи нормативноправового акта як волевиявлення українського народу, який є загальним актом, будуть уступати приписам нормативно-правового акта Верховної Ради України, що є спеціальним актом (як прийнято на рівні юридичної науки та практики і вказано у ст. 71 проекту Закону України “Про нормативно-правові акти”).
   Ще одне дискусійне питання в контексті сказаного - співвідношення нормативних результатів референдуму з Основним Законом (ми уже згадували результати референдуму в Україні 2000 р. щодо кількісного складу Верховної Ради України). Що “сильніше” - норма, що відображає волю більшості українського народу, чи конституційна норма прийнята нехай і кваліфікованою більшістю парламенту (за винятком внесення змін до розділів І, ІІІ, ХІІІ Конституції), який обраний цим народом і має представляти його інтереси? Напевно, норма, що є результатом всенародного волевиявлення. Але у такому випадку закони і рішення всеукраїнського референдуму, що стосуються конституційних положень, змінюють, доповнюють і конкретизують їх, треба ставити на перше місце в ієрархічній системі нормативно-правових актів України. Виходячи із існуючих правових традицій щодо верховенства Основного Закону скоріше ні. Однак підпункт 1 п. 1 ст. 7 проекту Закону України “Про нормативно-правові акти” треба викласти у редакції, яка забезпечить верховенство влади народу: “Конституція України в системі нормативно-правових актів України має найвищу юридичну силу. Закони про внесення змін до Конституції України, закони і рішення, прийняті референдумом, які змінюють конституційні норми, є невід’ємною частиною Конституції України”. На основі наведеного можна запропонувати наступну систему нормативно- правових актів України, похідною від якої буде і їх ієрархія:
   - Конституція України, закони про внесення змін до Конституції України, закони і рішення прийняті референдумом, які змінюють конституційні норми;
   - закони та рішення нормативного характеру, прийняті всеукраїнським референдумом;- кодекси та закони України;
   - постанова Верховної Ради України нормативного характеру; - укази Президента України;
   - постанови Кабінету Міністрів України; - нормативно-правові акти центральних органів виконавчої влади та їх територіальних складових;
   - нормативно-правові акти інших органів державної влади;
   - постанови Верховної Ради Автономної Республіки Крим;
   - постанови Ради міністрів Автономної Республіки Крим;
   - накази міністерств та інших республіканських органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим нормативного характеру;
   - нормативні розпорядження голів місцевих державних адміністрацій;
   - рішеннях місцевих референдумів, що мають нормативний характер;
   - рішення місцевих рад та їх виконавчих органів нормативного характеру;
   - розпорядження сільських, селещних, міських голів, голів районних у містах, обласних рад нормативного характеру;
   - локальні нормативно-правові акти.
   Не входять до системи нормативно-правових актів, однак впливають на їх їєрархічну вертикаль, на думку розробників проекту Закону України “Про нормативно-правові акти”, чинні міжнародні договори, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України. Висловлення, яких-небудь міркувань з цього приводу у силу багатоаспектності питання потребує окремого наукового дослідження. Чітке та належне нормативне закріплення системи нормативно-правових актів України буде мати не стільки теоретичне, скільке практичне значення; буде слугувати одним із засобів забезпечення ефективного правового регулювання суспільних відносин. Юридичне визначення системи нормативно-правових актів України і їх ієрархії має поєднуватись із внесенням змін до чинних нормативно- правових актів, що регламентують нормовторчі процедури, насамперед, оприлюднення, реєстрацію та набрання чинності нормативно-правовими актами.

   1. За останні роки було розроблено декілька варіантів проекту Закону України “Про нормативно-правові акти”. Юридичну значимість і важливість для суспільства даного документа можна проілюструвати на прикладі “карти проходження” проекту Закону України №1343-1 від 21.01.2008 р. “Про нормативно-правові акти”, поданого до Верховної Ради України у порядку законодавчої ініціативи народним депутатом О.В. Лавриновичем. Проходження проекту за стадіями: одержаний Верховною Радою (21.01.2008 р.); прийнятий за основу (16.09.2008 р.); підготовлений до 2-го читання (01.10.2008 р.); прийнятий Верховною Радою (01.10.2008 р.); пропозиції Президента до проекту (28.10.2008 р.); прийнятий із урахуванням пропозицій Президента (18.11.2009 р.); пропозиції Президента до проекту (22.12.2009 р.); з пропозиціями Президента (13.04.2010 р.); відхилений Верховною Радою (29.06.2010 р.).
   2. Луць Л.А. Загальна теорія держави і права. - К., 2007. - 411 с.
   3. Скакун О.Ф. Теорія права і держави. - К., 2009. - 520с.
   4. Алексеев С.С. Государство и право: учеб. пособие. - М,. 2006. - 152с.
   5. Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права. - М., 2002. - 512с.
   6. Коркунов Н.М. Указ и закон. Теория государства и права: Хрестоматия: В 2 т. /Авт.- сост. В.В. Лазарєв, С.В. Липень. - М., 2001. - Т.2. - 604 с.
   7. Швачка Г. О. Правова природа нормативно-правових актів Автономної Республіки Крим. //Автореф. дис канд. юрид. наук: 12.00.01. - Харків, 2004. - 20с.
   8. При великому бажанні наявна суперечність може трактуватися як підстава для визнання нормативного припису таким, що не відповідає Конституції України.
   9. Глущенко Ю.М. Правотворча діяльність місцевих державних адміністрацій та основні напрямки її удосконалення // Автор. дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.07. - К.,2011. - 20 с.
   10. Великий тлумачний словник сучасної української мови /уклад. і гол. редактор В.Т. Бусел. - К., 2007. - 1736с.
   11. Мурашин О.Г. Акти прямого народовладдя у правовій системі //Автор. дис. докт. юрид. наук. - К., 2001. - 34с.

 
< Попередня   Наступна >

При використанні матеріалів сайту активне гіперпосилання на http://vuzlib.com обов'язкове!
Зворотний зв'язок
© 2010 www.VuzLib.com