www.VuzLib.com

Головна arrow Конституційне право arrow Гарантії застосування муніципальних виборчих систем в Україні на конституційно-правових засадах міжнародних стандартів місцевого самоврядування
Меню
Головна
Каталог освітніх сайтів

Гарантії застосування муніципальних виборчих систем в Україні на конституційно-правових засадах міжнародних стандартів місцевого самоврядування

В. В. ВІХЛЯЄВ

ГАРАНТІЇ ЗАСТОСУВАННЯ МУНІЦИПАЛЬНИХ ВИБОРЧИХ СИСТЕМ В УКРАЇНІ НА КОНСТИТУЦІЙНО-ПРАВОВИХ ЗАСАДАХ МІЖНАРОДНИХ СТАНДАРТІВ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ

   В умовах пошуку найбільш оптимальної, універсальної, ефективної тощо муніципальної виборчої системи для України, на нашу думку, слід виходити з чітких критеріїв, орієнтирів, стандартів, принципів конституційно-правового будівництва в області місцевого самоврядування.
   Низька правова культура та багаторічні традиції безальтернативних муніципальних виборів виявляють неефективність реалізації вітчизняного муніципального виборчого права. Не правовими виборчими стандартами керувався законодавець, щоразу змінюючи під нові муніципальні вибори муніципальну виборчу систему і закони під неї, гарантуючи виконання закладених e них міжнародно-правових стандартів місцевого самоврядування, а політичною кон’юнктурою. Тому ці гарантії носять декларативний характер, а нерозсудливе (без врахування національної специфіки) копіювання зарубіжних аналогів негативно позначається на ефективності муніципального виборчого права та демократичності муніципальних виборів. Для того щоб, зміст будь-якого принципу міжнародного і конституційного права реалізовувався на практиці, необхідна його конкретизація в національному законодавстві. Для забезпечення дієвості муніципальної виборчої системи постає питання гарантій її застосування. Ці гарантії полягають в тому, що держава, шляхом закріплення засад муніципальної виборчої системи в Конституції України та їх конкретизації у виборчому законодавстві, бере на себе зобов’язання сприяти ефективності і захисту муніципальної виборчої системи, яка впроваджується, при цьому не перешкоджаючи її функціонуванню.
   Актуальність даного дослідження зумовлюється також тим, що проблема гарантій застосування муніципальної виборчої системи на сьогодні є недослідженою, так само як відсутнє і дослідження міжнародних стандартів місцевого самоврядування в контексті гарантій застосування муніципальної виборчої системи. До вирішення цих наукових проблем можна підійти шляхом аналізу наступних, розроблених дослідниками питань. Так, питання гарантій виборів, загалом, і муніципальних, зокрема, досліджували О. В. Зінов’єв, Г. О. Мурашин, Ж. М. Пустовіт, М. І. Ставнійчук; нормативно-правові та організаційно-правові гарантії муніципальних виборів - Р. М. Максакова; класифікацію гарантій виборів - В. Ф. Погорілко, В. Л. Федоренко; міжнародні стандарти місцевого самоврядування - Н. М. Глевацька, О. В. Батанов, Б. Кофман, Н. Миронов, А. А. Вешняков.
   Метою даного дослідження є визначення гарантій застосування муніципальних виборчих систем в Україні та їх відповідності міжнародним стандартам місцевого самоврядування.
   Конституція України містить такі основоположні гарантії застосування муніципальної виборчої системи:
   - народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування (ст. 5);
   - в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування (ст. 7);
   - громадяни мають право брати участь в місцевих референдумах, вільно обирати і бути обраними до органів місцевого самоврядування (ст. 38);
   - вибори до органів місцевого самоврядування є вільними і відбуваються на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування. Виборцям гарантується вільне волевиявлення (ст. 71).
   У Законі України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» від 10.07.2010 р. № 2487-VI гарантії застосування муніципальної виборчої системи більш конкретизовані і мають прикладне значення. Так, у загальних положеннях закону (розділ I) визначено основні засади місцевих виборів. Місцеві вибори є вільними та відбуваються на основі гарантованого Конституцією України та цим Законом загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування. (ч. 1 ст. 2)), які тут же розтлумачуються, гарантуються, стають обов’язковими (загальне виборче право (ст. 3), рівне виборче право (ст. 4), пряме виборче право (ст. 5), вільні вибори (ст. 6), таємне голосування (ст. 7), особисте голосування (ст. 8), право бути обраним (ст. 9).
   Згідно ч. 1 ст. 10 Закону від 10.07.2010 р. № 2487-VI право висування кандидатів у депутати та кандидатів на посаду сільського, селищного, міського голови належить громадянам України, які мають право голосу. Це право реалізується громадянами України через республіканські в Автономній Республіці Крим, обласні, районні, міські, районні у містах організації політичних партій або шляхом самовисування відповідно до цього Закону.
   Не менш істотні гарантії застосування муніципальної виборчої системи в Україні визначені в ст. 11 даного Закону як «засади виборчого процесу». До таких засад Закон відносить законність та заборону незаконного втручання будь-кого в цей процес; політичний плюралізм та багатопартійність; публічність і відкритість; рівність суб’єктів виборчого процесу перед законом; рівність прав усіх кандидатів у депутати, кандидатів на посаду сільського, селищного, міського голови; свободу передвиборної агітації, рівних можливостей доступу до засобів масової інформації незалежно від форми власності; неупередженість органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб, керівників підприємств, установ і організацій до місцевих організацій партій, кандидатів у депутати та кандидатів на посаду сільського, селищного, міського голови (ч. 1 ст. 11).
   Важливою гарантією застосування муніципальної виборчої системи є публічність та відкритість організації і проведення місцевих виборів, що знаходить закріплення в ч. 1 ст. 13 Закону від 10.07.2010 р. № 2487-VI.
   Цей закон містить розділ (VIII) «Гарантії діяльності суб’єктів виборчого процесу, офіційних спостерігачів», що встановлює гарантії діяльності місцевих організацій партій, кандидати в депутати від яких зареєстровані в багатомандатному виборчому окрузі, їх представників, уповноважених осіб (ст. 54) та кандидатів у депутати в одномандатних, одномандатних мажоритарних виборчих округах, кандидатів на посаду сільського, селищного, міського голови (ст. 55), довірених осіб (ст. 56), офіційних спостерігачів (ст.ст. 57-59). Очевидно, що без гарантій діяльності суб’єктів виборчого процесу, офіційних спостерігачів неможливо гарантувати застосування муніципальної виборчої системи.
   Можливість оскарження рішень, дій чи бездіяльності, що стосуються місцевих виборів, гарантується в розділі XII даного закону, а фінансове та матеріально-технічне забезпечення підготовки та проведення виборів - в розділі IX.
   Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 р. № 280/97-ВР дає визначення поняттю «місцеве самоврядування в Україні». Відповідно до ч. 1 ст. 2, це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. А ст. 4 закріплює принцип гарантії місцевого самоврядування. Гарантії місцевого самоврядування визначені в розділі IV даного Закону. Проте, гарантіям застосування муніципальної виборчої системи в цьому Законі майже не приділяється уваги. А ті, що закріплені цілком дублюють положення Конституції України і Закону від 10.07.2010 р. № 2487-VI. Так, згідно ч. 1 ст. 45 Закону 21.05.1997 р. № 280/97-ВР, сільська, селищна, міська, районна в місті (у разі її створення), районна, обласна рада складається з депутатів, які обираються жителями відповідного села, селища, міста, району в місті, району, області на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування. Слід зазначити, що поняття гарантій застосування муніципальної виборчої системи та його зміст ні в законодавстві, ні в теорії не визначені. Не існує терміну «гарантії застосування муніципальної виборчої системи» і, відповідно, немає визначення цього терміну. Тому як в теорії, так і на практиці відсутнє однозначне розуміння щодо того, які зобов’язання має взяти на себе держава для сприяння ефективності і захисту муніципальної виборчої системи, закріпивши ці зобов’язання в законодавстві.
   А між тим, вплив гарантій застосування муніципальної виборчої системи на організацію та результати муніципального виборчого процесу важко переоцінити. Без таких гарантій муніципальний виборчий процес не досягає цілей, визначених його суттю. Тобто, говорити про формування якісного і кількісного складу органів місцевого самоврядування за відсутності цих гарантій не доводиться.
   Види гарантій застосування муніципальної виборчої системи так само ані в теорії, ані на практиці не сформульовані. А отже, не існує і класифікації гарантій застосування муніципальної виборчої системи. Втім, беручи за основу класифікацію гарантій місцевих виборів14, можна виділити види гарантій застосування муніципальної виборчої системи та здійснити їх класифікацію. Це загальні (загальносуспільні) та спеціальні гарантії застосування муніципальної виборчої системи. До загальних належать внутрішньодержавні (які за сферами конституційного ладу можуть поділятися на політичні, економічні, соціальні, ідеологічні) і міжнародні гарантії застосування муніципальної виборчої системи. До спеціальних гарантій належать нормативно-правові та організаційно-правові гарантії застосування муніципальної виборчої системи. Нормативно- правові гарантії застосування муніципальної виборчої системи об’єднують у собі: загальновизнані норми- принципи, процесуальні норми, норми, що передбачають можливість настання юридичної відповідальності за порушення гарантій застосування муніципальної виборчої системи. При подальшому реформуванні муніципальної виборчої системи в Україні слід враховувати вітчизняний досвід закріплення гарантій застосування муніципальної виборчої системи і досвід зарубіжних країн з цього питання.
   Неабияке значення має застосування міжнародних стандартів муніципальних виборчих систем і міжнародних гарантій застосування цих систем, що мають слугувати взірцем для побудови ефективної муніципальної виборчої системи в Україні.
   За порушення гарантій застосування муніципальної виборчої системи передбачена юридична (конституційна, адміністративна, кримінальна, цивільна, дисциплінарна) відповідальність. Проте, ні поняття, ні терміну, ні визначення юридичної відповідальності за порушення гарантій застосування муніципальної виборчої системи донині не існує. А це, в свою чергу, утруднює або унеможливлює її застосування. Крім цього, немає і класифікації юридичної відповідальності за порушення гарантій застосування муніципальної виборчої системи, хоч така класифікація мала б велике теоретичне і практичне значення для диференціації відповідальності суб’єктів муніципального виборчого процесу.
   Внаслідок слабкого теоретичного дослідження гарантій застосування муніципальної виборчої системи, відсутності науково обґрунтованих рекомендацій і методичних розробок породжуються проблеми неможливості впровадження і реального забезпечення на практиці цих гарантій. Тож, гарантії застосування муніципальних виборчих систем, нині є недостатніми для належної реалізації завдань даних систем. І це викликає потребу вироблення теоретичного підґрунтя.
   За відсутності належного вітчизняного досвіду, який би міг стати зразковим для подальшого наслідування, питання їх знаходження або розробки має першочергове значення. І тут на допомогу приходять, вже розроблені та визнані більшістю зарубіжних країн, міжнародні стандарти місцевого самоврядування, які, будучи нормами міжнародного права, стають невід’ємною складовою частиною виборчого законодавства України за допомогою імплементаційної правотворчості, що виражає намір нашої держави приєднатись до європейського та світового співтовариства, відводячи в цих інтеграційних процесах ключову роль місцевому самоврядуванню. Ці стандарти належать до міжнародно-правових норм (що встановлюють порядок проведення муніципальних виборів і закріплюють базові виборчі права громадян та принципи їх реалізації, наявність яких дозволяє гарантувати проведення демократичних муніципальних виборів і таким чином реалізувати право участі в управлінні територіальними громадами через інститути місцевого самоврядуван- ня15, міжнародних конвенцій спеціального порядку і містяться в міжнародних договорах, що розробляються державами в рамках міжнародних міжурядових організацій. Згідно ст. 9 Конституції України, чинні міжнародні договори, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України. При цьому, укладення міжнародних договорів, які суперечать Конституції України, можливе лише після внесення відповідних змін до Конституції України.
   Міжнародні стандарти місцевого самоврядування, які відображають найважливіші засади муніципальної виборчої системи, знайшли своє формулювання та втілення в таких міжнародно-правових документах, як: Міжнародний пакт про громадянські і політичні права від 16.12.1966 р., Європейська Хартія місцевого самоврядування від 15.10.1985 р., Всесвітня Декларація місцевого самоврядування від 26.09.1985 р., Європейська Хартія міст від 18.03.1992 р., Конвенція про стандарти демократичних виборів, виборчих прав і свобод у державах-учасницях Співдружності Незалежних Держав від 07.10.2002 р.Ратифікація Верховною Радою України основоположних документів Ради Європи актуалізує проблему відповідності муніципального виборчого законодавства України стандартам Ради Європи у галузі прав людини та інкорпорації цих норм до Конституції України. Адже кінцевий показник відповідності муніципальних виборів міжнародним виборчим стандартам - це те, наскільки вони сприяють повному вираженню політичної волі народу на місцях. Остання ж - похідна від політичних прав і свобод громадян, закріплених у національному законодавстві. Законодавче закріплення прав особистості та гарантій їх здійснення в кінцевому рахунку визначає характер реалізації політичної волі громадян. Тому, для ефективності муніципальної виборчої системи України необхідно відображення в Конституції України і законах про місцеві вибори міжнародних виборчих стандартів у формі узагальнених принципів місцевого самоврядування.
   У міжнародному виборчому праві як базові стандарти виділяють вільний і справедливий характер виборів. Зобов’язання за ОБСЄ можуть міститись в семи головних для демократичних традицій словах: загальні, рівні, справедливі, таємні, вільні, відкриті, відповідальні.
   Важливі міжнародні стандарти побудови ефективної муніципальної виборчої системи дістали закріплення в вітчизняному законодавстві України, зокрема, в нині чинних Конституції України від 28.06.1996 р. (в редакції від 04.02.2011 р.), в Законі України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» від 10.07.2010 р. та в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 р. Так, відповідно до ст. 71 Конституції України, вибори до органів місцевого самоврядування є вільними і відбуваються на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування, а виборцям гарантується вільне волевиявлення. Саме ці стандарти закріплено в Законі «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 р. і ч. 1 ст. 2 Закону України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» від 10.07.2010 р.: «Місцеві вибори є вільними та відбуваються на основі гарантованого Конституцією України та цим Законом загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування.»Міжнародний стандарт місцевого самоврядування, означений словом: «відкриті» втілюється в п. 3 ч. 1 ст. 11 Закону України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» від 10.07.2010
   р.: «Виборчий процес здійснюється на засадах відкритості». Тим самим підкреслена особлива роль муніципальної виборчої системи в реалізації народного суверенітету і формуванні легітимних представницьких органів місцевого самоврядування та заміщення низки посад.
   В XI розділі Конституції України дані стандарти муніципальної виборчої системи набувають більш визначеного змісту у відношенні до конкретних органів місцевого самоврядування та їх виборних осіб. Встановлюється: хто, ким, на який строк і до яких органів місцевого самоврядування обирається, їх статус і повноваження.
   Інші стандарти муніципальної виборчої системи в організації місцевого самоврядування, формуванні, діяльності та відповідальності органів місцевого самоврядування втілені в Законі України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» від 10.07.2010 р.
   Засади місцевого самоврядування, згідно з п. 15 ст. 92 Конституції України, визначаються виключно законами України. Проте, і в Основному Законі, і в Законі від 10.07.2010 р., і в інших законах України немає прямих вказівок на найважливіші елементи муніципальної виборчої системи - принципи, гарантії та ін., що дозволяє привладним кланам маніпулювати інститутом муніципальних виборів у своїх інтересах і перешкоджає чіткому орієнтуванню в муніципальному виборчому законодавстві учасникам муніципального виборчого процесу. Створення оптимальної муніципальної виборчої системи та відповідного міжнародним демократичним стандартам виборчого законодавства вимагає глибокого і детального аналізу муніципальних виборчих процесів зарубіжних країн та досвіду муніципальних виборів держав, що найбільш успішно застосовують ту чи іншу модель. Визначення переваг та недоліків конкретних муніципальних виборчих систем дозволить мінімізувати ризик серйозних потрясінь у політичному та суспільному житті, який можливий у зв’язку з різкими змінами муніципальної виборчої системи, особливо в політично нестабільній ситуації.
   Для початку, як вбачається, необхідно розробити поняття гарантій застосування муніципальної виборчої системи, ввести в науковий обіг і закріпити на законодавчому рівні термін «гарантії застосування муніципальної виборчої системи» і дати йому визначення. Після цього, визначити види гарантій застосування муніципальної виборчої системи та сформулювати їх як поняття. Наступним кроком має стати класифікація гарантій застосування муніципальної виборчої системи. Далі - слід буде розробити поняття юридичної відповідальності за порушення гарантій застосування муніципальної виборчої системи, ввести в науковий обіг і закріпити на законодавчому рівні термін «юридична відповідальність за порушення гарантій застосування муніципальної виборчої системи» і дати йому визначення. Після чого, здійснити класифікацію юридичної відповідальності за порушення гарантій застосування муніципальної виборчої системи. І насамкінець, внести зміни до чинного Закону України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» від 10.07.2010 р. у вигляді додаткового розділу “Гарантії застосування муніципальної виборчої системи”.
   Також слід зауважити, що серед названих міжнародних стандартів місцевого самоврядування, в Конституції України знаходять закріплення стандарти, які містяться в словах: «загальні», «рівні», «вільні», «таємні», в Законі України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» від 10.07.2010 р., крім того, в слові - «відкриті». Міжнародні стандарти, означені словами «справедливі» і «відповідальні» в чинному вітчизняному законодавстві України прямо не зазначені. А отже, цілком закономірно, про справедливі і відповідальні вибори в Україні на сучасному етапі становлення муніципальної виборчої системи не йдеться. Щоб почати йти, треба зробити крок. А першим кроком до цієї мети буде закріплення в Конституції принципу відкритості виборів, передбаченого Законом України від 10.07.2010 р. та введення в Конституцію і Закон від 10.07.2010 р. міжнародних стандартів, закодованих у терміни: «справедливі» і «відповідальні». Щоб почати шлях до вдосконалення муніципальної виборчої системи, варто принаймні бачити мету. І такою метою, як думається, на сьогодні мають бути загальні, рівні, справедливі, таємні, вільні, відкриті, відповідальні вибори.

 
< Попередня   Наступна >

При використанні матеріалів сайту активне гіперпосилання на http://vuzlib.com обов'язкове!
© 2010 www.VuzLib.com