www.VuzLib.com

Головна arrow Конституційне право arrow Поляризація інтересів у системі публічної влади: конституційно-правові аспекти
Меню
Головна
Каталог освітніх сайтів

Поляризація інтересів у системі публічної влади: конституційно-правові аспекти

B. A. ГРИГОР’ЄВ

ПОЛЯРИЗАЦІЯ ІНТЕРЕСІВ У СИСТЕМІ ПУБЛІЧНОЇ ВЛАДИ: КОНСТИТУЦІЙНО-ПРАВОВІ АСПЕКТИ

   Дослідження категорії інтересу як першопричини соціальних дій, подій, здійснень, що стоїть за безпосередніми спонуканнями - мотивами, помислами, ідеями і т.д. - індивідів, які беруть участь у цих діях, і соціальних груп, дає підставу для висновку, що всяка людська діяльність заснована на інтересі, який є відправною, початковою крапкою цієї діяльності, свого роду вихідною домінантою існування і розвитку людської цивілізації. Ще Г. Гегель затверджував, що «найближчий розгляд історії переконує нас у тому, що дії людей виходять з їхніх потреб, їхніх пристрастей, їхніх інтересів... і лише вони відіграють головну роль».
   Інтерес - одна з базових категорій у теорії демократичної державності та модернізації інститутів публічної влади в умовах конституювання громадянського суспільства та формування місцевого самоврядування. Основи теорії інтересу як феномену, наукової категорії та чинника еволюції суспільства і держави, у тому числі й у напрямі демократизації державної влади та формування місцевого самоврядування були закладені у працях А.Г. Здравомислова, Б.В. Князева, В.А. Колеснікова, В.Ф. Сіренка, А. А. Тарасенка та інших вчених. У працях цих та багатьох інших вчених послідовно доводиться думка, що оптимальний баланс між інтересами особистості та її асоціацій - територіальних, трудових, адміністративних, етнонаціональних та інших колективів, суспільства в цілому, держави та її інституцій - основа зародження демократії, соціально орієнтованої публічної влади, ефективного управління та громадянського суспільства. Зокрема, останнє виникає, формується, структурується та розвивається в умовах легітимації та легалізації, усебічної реалізації та захисту різноманітних індивідуальних та колективних інтересів, насамперед особистісних.
   Безумовно, що алгоритм становлення і реалізації та в цілому політико-правова природа інтересів вільної особистості як ключового суб'єкта громадянського суспільства та місцевого самоврядування відрізняється від механізму виявлення та реалізації державного інтересу та легітимації державної влади. На формування органів державної влади особисті інтереси та воля приватної особи впливають обмежено. У даному разі працюють інші механізми: мобілізовані групові, корпоративні інтереси, які спираються на фінансові кошти, яких, як правило, немає в розпорядженні конкретних індивідів.
   Множинність і різноплановість інтересів як індивідуальних, так і групових, соціальних і економічних, духовних і прагматичних дозволяють судити про багатогранну діяльність людського співтовариства, яка має виходи на різні її рівні, у т.ч. на рівень як державний, так і рівень місцевого самоврядування.
   Виявлення і диференціація інтересу в місцевому самоврядуванні демонструє і розкриває глибинний філософський, гносеологічний зміст муніципальної влади. Домінуюча роль інтересу в місцевому самоврядуванні полягає в тому, що в повсякденній людській діяльності його можна трактувати в широкому сенсі слова як будь-яку спрямованість на значимий для людини предмет чи діяльність, причому ця значимість (пріоритет інтересів, наявність домінуючих інтересів) визначається вибором і стійким зосередженням уваги на визначених об'єктах.
   У цьому аспекті соціально значимим є і місцеве самоврядування, муніципальна влада, яка у державно-організованому суспільстві забезпечує становлення і реалізацію соціально-, національно-, професійно-, територіально-групових, корпоративних, колективних інтересів. Воно визнається і гарантується державою як форма самоорганізації громадян для рішення питань місцевого значення, забезпечення повсякденних потреб кожної людини окремо і територіальної в цілому.
   Практичним підтвердженням такої тези є те, що місцеве самоврядування формується в процесі розмежування інтересів центральної державної влади з інтересом окремих територій (територіальний інтерес) не тільки з метою їхнього самоствердження, але і визначеної «автономізації» у рішенні питань функціонування визначеної групи людей, яка проживав на визначеній території (територіального колективу). Для ефективного функціонування держави необхідний баланс інтересів державних і місцевих, тобто загальних інтересів жителів кожного окремо узятого села, селища чи міста. У ролі виразника місцевих інтересів і призвано виступати місцеве самоврядування.
   Основним сенсом історичного процесу становлення і розвитку місцевого самоврядування став пошук стійкої рівноваги між територіальним колективом і державою. Як свідчить історичний досвід, більшість держав має стійку тенденцію до обмеження самостійності територіальних колективів, знижуючи тим самим інтерес до загальних дій... По суті це означає, що місцеве співтовариство перестає бути дієздатним організмом, тому що позбавляється найважливішої ознаки - наявності інтересу в рішенні питань власного життєзабезпечення. У кінцевому рахунку, територіальні колективи перетворюються в співтовариства з аморфними політичними, соціально-психологічними, територіальними, економічними принципами, які не мають власних колективних інтересів по забезпеченню життєдіяльності, а, унаслідок цього - утрачають яку-небудь мотивацію для взаємодії і співробітництва з цього приводу з іншими суб'єктами, у тому числі з державою.
   Історичний досвід також наочно демонструє, що процес розвитку, за якого держава послідовно обмежує самостійність місцевих співтовариств, неодмінно закінчується соціальною катастрофою, іноді навіть революцією і зміною державного ладу. Причому чим жорсткіше режим, тім більше свобод одержують (прагнуть одержати) громадяни і місцеві співтовариства в результаті цієї революції. Первісна причина цього - відсутність у необхідному обсязі громадянських свобод і виняткових повноважень у територіальних колективів створює передумови для зародження і розвитку державної кризи з можливою зміною державного ладу .
   Незважаючи на визначену «автономію» інтересу в муніципальній владі він усе-таки є частиною загального соціального інтересу, реалізованого в рамках інтересу державного. Як відзначає М.О. Баймуратов, соціальні і державні інтереси, у свою чергу, обумовлені економічним становищем тих чи інших суспільних груп (у номінальному вираженні, територіальних колективів), однак вони не зводяться тільки до цього положення, оскільки не існують крім того чи іншого їхнього вираження у виді настроїв, поглядів, емоційних реакцій, ідеології і т.д..
   Звідси, як уявляється, дуже актуальною стає проблема узгодження інтересів, що виявляються на різних рівнях - державному і локальному, з метою формування загального, соціального інтересу, який виявляється в практичних діях держави і її органів, у функціонуванні системи місцевого самоврядування, муніципальної влади, з метою реалізації задач і функцій як самої держави, так і самореалізації прав територіальних колективів і їхніх членів - жителів сіл, селищ, міст.
   Про такий взаємозв'язок інтересів, який придбав в державному керуванні характер тенденції, говорить і світовий досвід. Так, наприклад, французький фахівець із проблем організації управлінської діяльності Б. Гурне вказує, що здійснення основних управлінських функцій, які раніше входили у виняткову монополію держави, сьогодні «доручається співтовариствам, розселеним на визначених територіях, органи яких обираються населенням. Ці співтовариства одночасно наділяються правами, які дозволяють їм братися за реалізацію цих функцій, - наприклад, правом стягнення податків, - і визначеною владою в умовах її здійснення в рамках діючого закону». Однак наявність загальних соціальних інтересів не означав злиття інтересів центра і місць. Поляризація інтересів центра і місць - це основа зародження муніципальної влади, яка виникає в процесі децентралізації і деконцентрації публічної державної влади.
   Дійсно, поняття самоврядування тісно зв'язано в практичному і теоретичному сенсі з такими способами організації влади і керування, як централізація і децентралізація. Треба вказати, що одне з перших у світовій науці досліджень у цій галузі належить Алексісу де Токвілю, який у своїй відомій роботі «Демократія в Америці» виділяв і розрізняв два типи централізації: урядову (політичну) і адміністративну. При політичному типі влада зосереджується в єдиному центрі для захисту загальних для всіх колів суспільства інтересів (установлення загальних законів і взаємини з іноземцями). При адміністративному типі централізація влади відбувається для захисту інтересів, властивим окремим колам суспільства, наприклад, тих чи інших дій і починань громади.
   Ще в XI столітті, описуючи негативні риси цих процесів, французький юрист А. Батбі відзначав, що при «політичній і адміністративній централізації центр висмоктує з окраїн всі інтелектуальні соки, у результаті чого над знемагаючим тілом країни піднімається буйна столиця...». Вже в XX столітті про цю ж сторону централізації Президент Франції В. Жискар д'Естен говорив: «Століття централізації давлять на нас. Ми зобов'язані їм гіпертрофією столиці й агонією деяких провінцій, надлишковою регламентацією і відсутністю належної відповідальності на місцях. Рішення нагорі питань, які можуть бути урегульовані внизу, не погодиться з принципом ліберальної влади». Таким чином, зворотна сторона централізації - децентралізація державної влади, що полягає в передачі повноважень з центра на місця, є не тільки позитивним, але й основним фактором, який обумовлює формування компетенційної і нормативної бази муніципальної влади. У сучасній науці адміністративного права поняття деконцентрації влади вводиться спеціально для того, щоб підкреслити, що владні повноваження не делегуються суспільству, а відбувається просто перерозподіл влади по рівнях урядової адміністрації, легіслатури, судів. На практиці деконцентрація означав просто передачу повноважень від вищих органів державної ієрархії до нижчих. Наприклад, видний французький учений Ж. Ведель визначає деконцентрацію як «організаційний принцип, який полягає в тому, що значні владні повноваження передаються державним службовцям, які представляють центральну владу на місцях, поставленим на чолі різних адміністративних округів, або різних державних служб» .
   У той же час, у російській науці деконцентрацією називають «передачу повноважень призначуваним з центра органам місцевої адміністрації». Іноді це явище визначають як «ослаблену форму централізації, яка припускає наявність місцевих органів, що залежать від уряду функціонально й у порядку підпорядкованості їхніх посадових осіб».
   У сучасній державній практиці деконцентрація передбачає передачу деякої частини владних повноважень органам місцевого самоврядування. Таким чином, деконцентрація, яка відбувається за допомогою передачі повноважень державних органів органам місцевого самоврядування, фактично формує і модифікує муніципальну владу, визначає її управлінську граничність - коло її повноважень і предметів ведення.
   Ж. Ведель, навпаки, думає, що передача владних повноважень «не державним службовцям і органам, які представляють центральну владу, а іншим органам, які не знаходяться в ієрархічному підпорядкуванні останньої і більшою частиною обираються онаселенням, є не деконцентрація, а децентралізація державної влади . 3 огляду на дуже умовні рамки між цими двома способами керування така думка не викликає різких заперечень.
   У цьому відношенні представляв прагматичний інтерес поняття деволюції, яке виділяють англійські дослідники. Вона «має регіональний характер і асоціюється з делегуванням центральним урядом повноважень окремим частинам держави (субнаціональним одиницям) при повному збереженні суверенітету центра». Розрізняють деволюцію законодавчу (надання органам регіону права видавати закони) й адміністративну (передачу органам відповідної субнаціональної одиниці права здійснювати закони і політику, установлювану центром, конкретизуючи її стосовно до специфіки даного регіону).
   Здається, щодо становления муніципальної влади, це означав визнання центральним урядом наявності локальних (локально-регіональних, регіональних) інтересів територіальних колективів і фактичне створення бази компетенційних повноважень місцевого самоврядування, які потім із сфери делегованих повноважень, при сприятливих умовах, можуть бути передані у власні повноваження муніципальної влади. Стосовно до питання конституювання і інституціоналізації муніципальної влади представляв безсумнівний інтерес позиція А. де Токвіля, який відзначав небезпеку з'єднання «урядової» централізації з адміністративною. У цьому випадку перша може принести непоправний збиток, оскільки «привчає людей цілком і постійно відмовлятися від прояв власної волі, привчає підкорятися, причому не один раз і не по одному конкретному приводу, але у всьому і завжди. Вона не просто підкоряє людей собі, підкоряючи їх за допомогою сили, - вона використовує також їхню прихильність власним звичкам; спочатку вона діє ізольовано, на кожного окремо, а потім і на масу в цілому».
   Таким чином, зворотним боком надмірної централізації стає повний контроль держави, тотальний патерналізм, а платою за бажання все контролювати з центра - пасивне, інертне, соціально анемічне населення, нездатне до самоорганізації для рішення пекучих питань, що представляють місцевий інтерес, яке чекає від влади подачок, та й ще незадоволене і роздратоване їхнім асортиментом і якістю.
   Дійсно, висновок Токвіля був для централізації невтішний. Він думав, що вона прагне «послабити в людях громадський дух». У цьому своєму висновку він зустрів розуміння і підтримку російських слов'янофілів. Так О. I. Герцен писав про те, що «централізація противна слов'янському духу», а О. П. Щапов вважав, що історію Росії не можна зводити до держави й ідеї централізації, оскільки минуле Росії - це, насамперед, області. Багато російських юристів-державників протиставляло обласну теорію теорії адміністративного самоврядування, розглядаючи останнє лише як технічний момент більш доцільної організації по територіальним рівням влади, що мислиться як безумовно єдина. Так О. Д. Градовський взагалі відрізняв поняття самоврядування від децентралізації, яка визначалася їм як переміщення «різних функцій керування з рук центральних органів влади в руки місцевих її представників», а саме самоврядування - як система, при якій відправлення «різних адміністративних обов'язків покладається на місцевих жителів»
   М. I. Коркунов, у свою чергу, також відносив поняття децентралізації тільки до проблеми розподілу функцій влади між центральними і місцевими установами. Він відрізняв його від обласної системи розподілу предметів ведення між рівними один одному установами на окремих частинах державної території. «Централізація припускає зосередження в руках центральних установ і права видавати указ, і права робити розпорядження й обмеження діяльності місцевих установ однією функцією виконання. Децентралізація ж вимагає надання місцевим установам і права розпоряджень, і навіть права указів». Більшість ліберальних учених, що цікаво - як західників, так і слов'янофілів - сходилися в тому, що гіпертрофічне використання централізації не проходить даром ні для суспільства, ні для держави.
   I в цьому вони цілком розділяли думку А. де Токвіля, який вважав, що централізація оправдує себе у випадках, коли визначений етап суспільного розвитку вимагає швидкої концентрації всіх сил нації. В нормальних же умовах централізація адміністративної влади сковує творчий потенціал народу, заважає його відновленню. Заперечуючи прихильникам централізації в Європі, Токвіль писав: «Централізація легко припускає видимість упорядкованості в повсякденних справах, при ній можна вміло і докладно керувати діяльністю поліції, яка охороняє суспільство, припиняти невеликі безладдя і незначні правопорушення, підтримувати суспільство в деякому статус-кво, що, по суті, не є ні занепадом, ні прогресом, підтримувати в суспільному організмі свого роду адміністративну дрімоту, що правителі звичайно люблять називати «належним порядком» і «суспільним спокоєм». Одним словом, централізація є чудовим гальмом у будь-яких починаннях, а не стимулом для їхнього здійснення».
   Однак не всі вчені розділяли подібний скепсис у відношенні централізації. Слід зазначити особливу позицію, яку займав у цьому питанні Б. М. Чічерин, який стверджував, що тільки держава може керувати судьбою сучасних націй, і який думав, що дійсний лібералізм зовсім не припускає заперечення принципу державності. Він проголошував користь централізації, причому, як адміністративної, так і урядової, але і не заперечував проти делегування визначених повноважень центра місцевим представникам.
   У сучасній науковій літературі поняття децентралізації зв'язується, насамперед, з функціями держави, але розуміють її не як іманентне явище, пропонуючи відмовитися від її абсолютизації. Як справедливо відзначає А. Б. Венгеров, «є питання, при рішенні яких централізація, яка розуміється як монополія центра, не тільки неминуча, але і корисна справі». Але є інші питання, «де об'єктивно потрібна децентралізація функцій держави». Реалізація на практиці саме такого підходу, як представляється, створює необхідні умови для конституювання муніципальної влади. Глибока прагматичність підходу, відповідно до якого «централізована управлінська діяльність повинна бути достатньою для своєчасного реагування на надзвичайні ситуації й одночасно не блокувати самоврядування всередині системи в нормальних умовах» у контексті проведеного дослідження, не тільки не може викликати заперечення, але, на нашу думку, вимагає всілякої підтримки.
   Потрібно вказати, що вітчизняна історія фактично являє собою чергу періодів централізації і децентралізації державного керування, які послідовно змінюються. I тут доцільно акцентувати увагу на тому, що, як правило, періоди децентралізації виявлялися і періодами розквіту місцевого самоврядування і зв'язані були з тим, що центральний уряд, який переживав тимчасові утруднення, вважав за краще передати на рівень останнього і, що особливо показово, на місцеве фінансування, ряд державних задач.
   У цьому відношенні найвідомішими прикладами децентралізації можуть служити обласна реформа Катерини II (1775 - 1785 роки) у Російській імперії і період «збирання комун» у радянський період історії на початку 20-х років XX століття, який послужив прологом до нової економічної політики. Найбільш цікавим і загальним в обох випадках стало те, що вони були реалізовані за допомогою чисто адміністративних реформ, які потягнули за собою зміни в законодавстві, що закріпили розширення прав місцевих жителів і створюваних ними органів самоврядування.
   Таким чином, виявляється і розширюється праксеологічна цінність правового самоврядування, яка полягає в тому, що воно не тільки неминуче спричиняє розширення дії права як соціального регулятора, але й суттєво розширює область свободи індивіда. У цьому аспекті представляється обґрунтованим висновок про те, що хоча правова регламентація і ставить визначені рамки для реалізації поведінки суб'єкта, все-таки нормативна регламентація його функціонування на рівні локальної демократії «апріорно» розширює сферу (насамперед, потенційну) його соціальної дії і формує суттєвий сегмент його соціальної взаємодії, у результаті якого реалізуються колективні права особистості.
   А диверсифікованість влади і визнання рівноправним партнером державної влади - місцевого самоврядування, на думку О.В. Батанова, В.М. Кампа та І.О. Шумака, переводить публічну владу переважно в сферу приватного права, сферу функціонування індивідів - жителів визначених територій і їхніх асоціацій, яка переважно є вільною від державно-правового регулювання, у сферу «правосвободного» простору громадянського суспільства. Саме в цій сфері, на їхню думку, можливо вільне проявлення і реалізація інтересів, як самих територіальних колективів, так і їхніх членів - жителів визначених територій. Конструктивізм такого підходу бачиться, насамперед, у тому, що він дозволяє спостерігати і стимулювати процеси виникнення і становлення муніципальної влади, які прямо ув'язані із становленням і розвитком системи місцевого самоврядування в державі.
   Ще одним важливим підтвердженням гносеологічної сутності муніципальної влади є те, що самостійна інституціоналізація і структуризація місцевих інтересів, які лежать в основі її виникнення, дозволяють зафіксувати основні елементи системи інтересу в місцевому самоврядуванні. На думку М.О. Баймуратова, така система у своїй єдності визначає «муніципальні права особи» у широкому сенсі, тобто складає її правове положення на місцевому (муніципальному, регіональному) рівні і є по суті основою існування місцевого самоврядування, муніципальної влади, її самоціллю і домінантним завданням.
   До таких прав у контексті інтересу можна віднести:
   - інтереси території, на якій функціонує особа, будучи невід'ємною частиною територіального колективу, ті інтереси, що на сучасному етапі розвитку суспільства є переважаючими в зв'язку з процесами «самоствердження» територій;
   - інтереси самого територіального колективу, які складаються в сукупності інтересів індивідів-членів (загальні інтереси) і в індивідуалізованому інтересі кожного з них (особистісні інтереси);
   - інтереси конкретної особи - члена територіального колективу, які представляють його муніципальні права у вузькому сенсі слова і які є, по суті, суб'єктом-об'єктом самоврядування (муніципальної влади), що можуть нести в собі як позитивний, так і негативний потенціал, тобто збігатися або не збігатися з інтересами всього колективу, членом якого він є. Крім того, особа, перетерплюючи вплив територіального колективу чи самої держави прямо (санкції, установлені державою) модифікує свою поведінку в залежності від «сили тиску» на неї й у відповідності із своїми інтересами, однак вирватися за межі «колектив - держава» цілком не може, відчуваючи на собі домінанту їхніх інтересів, що змушує її погоджувати свою поведінку відповідно до них.
   Таким чином, можна констатувати, що в сфері формування, функціонування і реалізації муніципальної влади складається і діє складніший соціальний механізм взаємо- проявлення і взаємообліку багаторівневих і різнопланових інтересів широкого кола не- персоніфікованих суб'єктів, які здійснюють свою життєдіяльність на визначеній території, з метою реалізації своїх тактичних і стратегічних установок, цілей і інтересів. Характерною рисою цього механізму є його синергетичний характер, що виявляється у взаємному компромісі суб'єктів муніципальної влади і колабораціоністської основі їхнього функціонування.
   Такий взаємний облік усієї сукупності інтересів, які складаються на рівні місцевого самоврядування в сфері муніципальної влади, їх взаємокомпромісність і гармонізація, є гарантом існування і функціонування як самої системи місцевого самоврядування, так і влади її реалізуючої, а також терпимості і протекціонізму до муніципальної влади з боку центральної! влади держави.

 
< Попередня   Наступна >

При використанні матеріалів сайту активне гіперпосилання на http://vuzlib.com обов'язкове!
© 2010 www.VuzLib.com