www.VuzLib.com

Головна arrow Конституційне право arrow Федералізм в конституційно-правовій доктрині США
Меню
Головна
Каталог освітніх сайтів

Федералізм в конституційно-правовій доктрині США

 В.В. Ладиченко

ФЕДЕРАЛІЗМ В КОНСТИТУЦІЙНО-ПРАВОВІЙ ДОКТРИНІ США

   Досліджено проблеми організації державної влади, державного суверенітету, співвідношенню повноважень центру та місцевих органів влади як частин та цілого.
   Федералізм, державна влада, поділ влади, суверенітет, центральна влада, місцева влада.
   Характер адміністративно-територіального устрою держави дозволяє оцінювати її за існуючими у сучасному світі типами держав. На відміну від унітарної демократичної держави, побудованої за принципом поділу влади на три самостійні гілки - законодавчу, виконавчу та судову, тобто на принципами так званого горизонтального поділу влади, у федерації цей принцип доповнюється так званим вертикальним розподілом владних повноважень між центром і суб’єктами федерації.
   Сутність і необхідність цього принципу визначається тим, що федерація являє собою союзну державу, що складається з визначеного числа державно-політичних утворень, кожне з яких має визначений ступінь самостійності в тих або інших сферах громадського життя.
   Як писав американський правознавець Л. Фрідмен, «федеральна система - це така форма організації урядової і правової систем, при якій центральний загальнонаціональний уряд розподіляє владу між штатами, областями або окремими землями, кожна з яких деякою мірою є суверенною у своїх правах» [1, с. 105]
   Суб’єкти федерації мають право приймати власні конституції і закони, мають значний ступінь самостійності у вирішенні досить широкого кола проблем. Вони регулюють свої відносини з центральним урядом на договірній основі при дотриманні рівноправності всіх суб’єктів федерації. У федеративній державі проблеми, як правило, вирішуються на тому рівні, на якому вони виникають. Інакше кажучи, влада здійснюється безліччю урядових органів, кожний з яких володіє своїми владними прерогативами і компетенціями. Має місце поділ влади по вертикалі, що покликаний стримати і урівноважити вплив різних органів управління. Федералізм має на увазі різноманіття реалізації владних функцій у рамках упорядкованої структури зв’язків. Тут ми маємо не злиття, а єдність у різноманітності.
   Як писав відомий російський правознавець А.С. Ященко, «у федеративній державі центральна і місцева влада не є одна з одною поруч, як це вважала класична теорія розподілу суверенітету, і не є одна над одною, як це схильна стверджувати унітарна теорія, а є одна з одної й одна в одній. У федеральному союзі центральний і місцевий уряди повинні бути не протиставлені один одному, а примирені у вищій єдності» [2, с. 347].
   Тому виникає питання про те, як розподіляється верховна влада, тобто суверенітет між федеральним центром і суб’єктами федерації. Як відзначав відомий французький правознавець XIX ст. Л. Дюгі, з точки зору поняття суверенітету «не можна створити юридично задовільну конструкцію федеральноїдержави»[3, с. 10] Відомо, що деякі батьки-засновники сучасної політичної теорії -
   Н. Макіавелі, Т. Гобс, Ж. Боден - рішуче виступали проти ідеї поділу верховної влади або суверенітету на кілька гілок, думаючи, що розділені гілки влади рано чи пізно знищать одна одну. Цей підхід, що став відомий як принцип неподільності суверенітету, по мірі формування і утвердження ліберально-демократичних ідей і цінностей, особливо теорії поділу влади на три самостійні гілки, що була сформульована Дж. Локом, Ш.-Л. Монтеск’є та іншими мислителями нового часу, поступово піддався більш-менш істотної трансформації. Розглядаючи різні підходи до побудови адміністративно-територіального устрою в Україні, необхідно звернутися до поглядів на федералізм в сучасній американській політико-правовій думці.
   Ключ до проблем федералізму дає належним чином влаштований, розумний поділ сфер відповідальності федерального центру та регіонів. Така позиція властива насамперед прихильникам теорії дуалістичного федералізму. Загальноприйнятий нині термін «дуалістичний федералізм» - поняття порівняно недавнього походження. Воно було введено в науковий обіг американським фахівцем з конституційного права Е. Коруіном на початку 30-х pp. XX ст.
   Структуроутворюючою моделлю усіх форм політичної взаємодії в суспільстві теорія дуалістичного федералізму незмінно приймає договірні відносини. Федеративна держава, або, у термінології кінця XVIII ст., конфедеративна республіка, не може, на думку прихильників концепції «двох влад», мати іншого характеру, крім добровільного союзу суверенних політичних співтовариств, що об’єднуються заради усвідомлення переваг єдності та погоджуються передати федеральному урядові визначене коло повноважень, вичерпний перелік яких міститься в конституції. Визнаючи, що існують цілі, заради досягнення яких учасники договору готові обмежити свій суверенітет, теорія дуалістичного федералізму, проте, вважає, що в закріпленій за ними текстом основного закону сфері компетенції і федеральний центр, і суб’єкти федерації цілком зберігають свій суверенітет. Їх ролі, функції, інститути чітко розмежовані. Регіональні влади не мають необхідності вимагати сприяння федерального уряду при реалізації своїх повноважень. Субнаціональні співтовариства, що входять до складу федерації, самодостатні як політичні та економічні утворення. Центр не стільки компенсує їхню слабкість, скільки виправляє або запобігає помилковим крокам, що починаються або будуть розпочаті учасниками союзу під впливом егоїстичних прагнень і в осліпленні від можливості одержати короткострокові переваги за рахунок сусіда.
   У теорії дуалістичного федералізму система відносин всередині федерації в інституціональному плані позбавлена елементів ієрархічного підпорядкування. Федеральний уряд не піднімається над суб’єктами федерації - столиця і регіони існують як рівноправні і паралельно діючі центри влади. Британець лорд Брайс, що відвідав Сполучені Штати в другій половині XIX століття, знайшов таку метафору: американська політична система більше всього нагадує гігантську фабрику, де устаткування встановлене в два ряди, одне впритул до одного. Сторонньому поглядові часом буває важко що - небудь розрізнити в цьому скупченні різноманітних коліс і стрічок, що рухаються, але фахівці знають, що обидві групи машин виконують власні функції, не стикаючись з механізмами, що поруч функціонують, і не порушуючи ходу їхньої роботи [4, с.13].
   Втручання федерації в сфери повноважень учасників союзу оцінюється в теорії дуалістичного федералізму як виключення, що небажане при правильному ході управлінських справ в регіонах. Єдиний шлях до зміни сфери компетенції центру вбачається в перегляді умов союзного договору, внесенні в конституцію виправлень, ратифікованих за встановленою процедурою необхідною більшістю суб’єктів федерації. Конституція США - установчий договір про утворення союзної держави, в цілому не підлягає переглядові, оскільки мотиви і цілі об’єднання визначаються факторами, що лежать у самій природі учасників союзу. У правовій науці США думка про недоторканність основ федерації виражена афоризмом А. Дайсі, автора класичної праці з конституційного права: «федералізм припускає правову непохитність Конституції, що може бути зрозуміле і як верховенство основного закону, що втілює в юридичній формі базовий федеративний договір, і як незмінність умов самого договору».У теорії дуалістичного федералізму фундаментальним принципом є жорсткий горизонтальний поділ рівнів управління, те, що в 50-і pp. XX ст. одержало в працях американських дослідників образне визначення layer-cake federalism (федералізм, подібний до багатошарового пирога). Поняття, що досить точно передає правовий та інституціональний зміст ідеї дуалістичного федералізму (1ауег-саке federalism) відзначене в той же час тим відбитком статики, що і традиційно прийняте серед американських авторів віднесення концепції дуалістичного федералізму до класу моделей урівноважених федеративних відносин, тобто федеративних систем, де центр ваги не зміщений а ні убік федерального уряду, а ні до регіонів. Тим часом Е.Коруін, говорячи про найважливіші риси теорії дуалістичного федералізму, звертав увагу на тенденцію розглядати територіально- політичну структуру як потенційно неурівноважену систему, що має постійний елемент нестабільності, фіксувати сховану напруженість у відносинах федерації і учасників федеративного договору. [5, с. 226] Безсумнівно, теоретична реконструкція Е. Коруіна ближче до автентичної версії теорії дуалістичного федералізму. Так, А. Гамільтон, доводячи своїм співвітчизникам (жителям штату Нью-Йорк), переваги нового конституційного устрою перед колишніми статтями Конфедерації, звертається до порівняння знову створюваного федерального уряду з монархом, що твердою рукою обмежує свавілля феодальної аристократії, але не зазіхає на її права і привілеї. Уряди штатів він порівнює з феодальними володарями, що користуються підтримкою народу, а відносини федерації та учасників-засновників союзу, вбачаються йому як суперництво постійно готової до порушення договору заколотної знаті, що складає, проте, необхідну в державі противагу впливовому двору, і центра, якому дане право і влада захищати цілісність держави, суспільства від стихії необмеженої боротьби інтересів що може перерости в анархію.[6,с.127]
   Теоретична енергія авторів «Федераліста» і класичної концепції дуалістичного федералізму в цілому спрямована на обґрунтування практичної необхідності і морального права федерації представляти у державі вищий, розумний устрій, що складається з безлічі політичних співтовариств, що зуміли піднятися до ідеї єдності, але вони ж, у силу природної схильності, надмірно прихильні власним інтересам і цілям, що містять потенційну загрозу росту їхньої взаємної ворожості і перешкоджають благу громадян. При всіх можливих і цілком справедливих застереженнях щодо зазначених у «Федералісті» думок авторів, багаторазово виражених ними перевагах системі, заснованої на послідовному поділі відповідальності між федеральним урядом і владою штатів, духу «Федераліста», скоріше, відповідає визнання морального права виражати інтереси суспільства як якогось ідеального цілого, що не може бути зведене до суми належних до нього співтовариств, за федерацією, а не учасниками союзу. Пізніше, коли після поразки армії конфедератів, питання про єдність країни одержало остаточне рішення і система політичних зв’язків усередині федерації досягла стану визначеної стабільності, акцент змістився й у теорії дуалістичного федералізму. Одержала перевагу ідея про можливості вирішення колізій, що виникають між центром і регіонами, за участю нейтрального третейського арбітра - судової влади яка, неупереджено тлумачачи текст основного закону і керуючись його принципами, що відповідають нормам природного права, покликана обстоювати суверенітет федерації і регіонів у сферах, визнаних за ними Конституцією. З цього моменту теорія дуалістичного федералізму і отримала вигляд концепції 1ауег-саке federalism.
   Антитезою стала доктрина, що була сформульована Верховним судом США в 1936-1942 p., а найбільше виразно - у рішенні, винесеному в 1941 р. у справі Дарбі. З властивою юристам точністю і лаконізмом визначень вища судова інстанція країни проголосила, що повноваження урядів штатів не обмежують компетенцію федерації. Спадкоємці Дж. Маршала переглянули колишнє тлумачення 10 поправки до Конституції США. «Повноваження, не надані дійсною конституцією Сполученим Штатам і не заборонені для окремих штатів, зберігаються відповідно за штатами або за народом», - сфера компетенції федерального уряду визначається винятково навколо предметів, прямо перерахованих у тексті основного закону. Тим самим Верховний суд США, що спирався у своїй практиці на концепцію дуалістичного федералізму, перейшов до принципово іншого розуміння сутності федеративної системи. У рішенні в справі Дарбі Верховний суд фактично відмовився визнати, що збереження регіонами власної сфери саме по собі обмежує повноваження федеральної влади. Іншими словами юристи визначили, що погляд на федерацію і регіони як на рівноправних учасників федеративної системи, що відрізняв теорію дуалістичного федералізму, не відповідає реаліям союзної держави. Як і в унітарній системі, влада центру у федерації, за висновком Верховного суду США, поширюється на всі сфери компетенції органів державної влади, у тому числі і на ту сферу, що знаходяться в компетенції штатів.
   Для конституційного права постанова Верховного суду мала важливі наслідки. Правознавці все частіше почали ставити під сумнів те беззаперечне для авторів «Федераліста» і прихильників концепції дуалістичного федералізму переконання, що предмети компетенції, що передані за конституцією федеральному урядові, за своїм змістом є не що інше, як цілі, заради яких штати погодилися утворити федерацію. Змінюватись можуть засоби, що використовуються федеральним центром, відтінки змісту в тлумаченні цілей федеративного об’єднання, але самі ці цілі складають константу у формулі союзної держави. Сучасна конституційна теорія США дивиться на цілі союзу як на величину перемінну, що змінюється разом з економічними і політичними умовами розвитку суспільства, а предметам компетенції федерального центра надає другорядного значення, вбачаючи в них засоби, що дозволяють федерації виконувати її призначення. Усі цілі, здійснювані з використанням перерахованих в основному законі засобів, визнаються з даної точки зору конституційними. Зрозуміло, що в новому контексті, заданому на рівні правової теорії зміною змісту лише одного параметра, знімаються ті перешкоди до розширення функцій федерального уряду, що ставиладоктрина дуалістичного федералізму. Зміст нової концепції федеративної держави стає гранично близьким до того, що пізніше дослідники в США назвали «централізованим федералізмом». Однак у родовідної американської федеративної системи законною і прямою спадкоємицею дуалістичної доктрини визнається теорія федералізму співробітництва або кооперативного федералізму. Поняття «кооперативний федералізм» ввійшло в науковий обіг з 1938 року, з часу виходу в світ роботи американської дослідниці Дж. Кларк.
   Дж. Маклейн першим використав прийняте порівняння, назвавши нову систему федеративних відносин «Marble-cake federalism»( федералізм, подібний до мармурового торта) на противагу класичному «layer-cake federalism».
   Інші дослідники відносять закінчення епохи класичного, дуалістичного федералізму до 1913 року - даті вступу в силу 16 поправки Конституції, що надало Конгресові право «встановлювати і стягувати податки з доходів, з якого би джерела вони не походили, незалежно від їхнього розподілу між окремими штатами». Із прийняттям 16 поправки федеральний уряд одержав надійне і стабільно зростаюче джерело наповнення союзного бюджету і відразу ж приступив до фінансування програм, що передбачали виділення штатам великих грошових субсидій на кредитування сільськогосподарського виробництва, будівництво сучасних автострад, розвиток системи професійної освіти і муніципальної охорони здоров’я.
   У концепції дуалістичного федералізму скрупульозно точне розмежування предметів компетенції центра і засновників союзу мало сенс найважливішої умови укладання федеративного договору. Федеральним органам влади передавалися тільки повноваження, безумовно необхідні для забезпечення інтересів учасників федерації. Внесення в текст Конституції юридично обов’язкового переліку обмежених прав федеральних органів влади утворюваного союзу розумілася як поява розумної обережності з боку учасників федерації, що бажають і надалі надійно забезпечити свою самостійність, відокремити себе від домагань центра, майже неминучих у майбутньому в силу невикорінного властолюбства, властивій людській натурі. Теорія кооперативного федералізму виходить з того, що Конституція не містить норм, що обмежують предмети компетенції федерального уряду. Усі рівні влади покликані спільно виконувати функції, що суспільство передає інститутам державного управління. Розділяються - як ті, що формуються незалежно одна від одної за результатами прямих виборів - лише структури федеральної, регіональної і муніципальної влади, що, утім, поширюється головним чином на вузьке коло політиків і не перешкоджає утворенню різноманітних вертикальних ліній взаємозалежності і корпоративної солідарності в середовищі професійної бюрократії. Тим самим вони, вільно або мимоволі, ще яскравіше підкреслювали схильність теорії кооперативного федералізму дивитися на уряди штатів і муніципальні органи влади як на підлеглі ланки єдиного адміністративного апарату, які очікують не самостійної, політичної ініціативи, а ефективних і чітких дій по реалізації цілей, визначених федеральнихурядом.
   З’ясовано, що федеральний центр порівняно рідко використовує можливості, надані йому принципом верховенства союзного законодавства. Видання нормативних актів прямої дії, обов’язкових для структур виконавчої влади всіх рівнів, з наступним чітким відстеженням їхнього походження є в Сполучених Штатах, скоріше, виключенням, нехарактерним для стилю виконавчої і законодавчої влади і тому залишає особливо пам’ятний слід в історії федеративних відносин.
   Санкції за недотримання федеральних стандартів, відмовлення привести місцеве законодавство у відповідність до загальнонаціонального також рідко приймають форму прямого адміністративного примусу - федеральний уряд більше покладається на заходи фінансового впливу, скорочуючи бюджетну підтримку штату, що не виявив готовності піти назустріч визначеним федеральною владою умовам, причому нерідко кошти вилучаються не з тієї програми, виконання якої федеральне міністерство визначило незадовільним, а з інших спільних програм, зазвичай в галузі охорони здоров’я чи освіти.
   Точне і юридично коректне формулювання визначення федералізму, що близьке за духом і буквою неконсервативної інтерпретації, дано у відомому рішенні Верховного суду США, винесеному в 1985 році в справі Гарсіа. Воно викликало розкол серед самих суддів, четверо з яких заявили свою особливу думку. Подібно багатьом співвітчизникам, вихованим на шануванні історії американського союзу як договору суверенних держав, юристам, що залишилися в меншості, було важко погодитись з висловленою в постанові Верховного суду думкою про те, що Конституція США не містить норм, що обмежують владу федерального центра, не затверджує за штатами «а priori» суверенітет у визнаних сферах їхньої компетенції і не встановлює непорушних кордонів між предметами компетенції федерального уряду і регіонів. Відмовляючись від двовікової спадщини американського федералізму, вища правова інстанція країни погодилася з тим, що поділ повноважень у системі територіально-політичного управління відноситься до питань політичної практики і може корегуватися федеральним парламентом у процесі рутинної законотворчості, у ході оновлення, по мірі необхідності, нормативних основ діяльності виконавчої влади. Федеративні якості системи при цьому зберігаються, якщо забезпечено вирішальну умову - участь у даному процесі представників субнаціональних співтовариств.
   Фактично сучасні американські юристи прийняли точку зору близьку тієї, що більш століття тому визначив А.С. Ященко: «Для сутності федеративної держави важливо одне, наскільки значною є участь штатів в створенні суверенітету, і яка при цьому роль вищих загальнодержавних органів, що представляють штати в їх особливості, яку роль у справі створення суверенітету грають ці останні органи». Очевидно, дана теза вбачалася авторитетнішому в передреволюційній Росії фахівцю з теорії федеративної держави настільки важливою, що він звертався до неї неодноразово, повторюючи: «Для федералізму важливо знати не те, яку компетенцію має окремий штат, а те, який обсяг влади належить федеративному органові, у якому представлені штати в їх особливості» [2, с. 348]
   Розглядаючи різні теорії, не можна не враховувати той факт, що федерація - це союз держав. Якщо вірна думка про те, що існування держави можливо тільки в тому випадку, якщо вона має суверенітет, то з цього само собою випливає висновок, що суб’єкти федерації як державні утворення мають визначену частку суверенітету. Інакше кажучи, федеративний центр розділяє суверенітет зі своїми суб’єктами.
   У цьому зв’язку симптоматично, що в багатьох федеративних державах значна частина правоохоронних органів перебуває у віданні влади суб’єктів федерації. Наприклад, у США поліція формується і функціонує на штатному рівні. Це означає, що у визначеній мірі федеральний центр поділяє монополію на законне насильство зі штатами. Те ж саме вірно і стосовно до суверенітету, який Вашингтон поділяє зі штатами. Але при цьому суть питання полягає в тому, що основні питання загальнонаціонального значення - оборона, зовнішня політика, грошовий обіг і фінансове регулювання, політика в сфері праці і трудових відносин, соціального захисту населення тощо - передані федеральному центрові. За суб’єктами федерації зберігаються лише ті проблеми, що торкаються власного населення і території. При цьому забезпечуються верховенство федеральної Конституції і законів, відповідність їм Конституцій і законів суб’єктів федерації.
   Варто особливо підкреслити, що необхідною умовою формування і функціонування кожного життєздатного політичного або державного утворення є хоча б мінімальна внутрішня цілісність і стабільність його складових частин. Федеративна держава може бути життєздатною й ефективною лише в тому випадку, якщо вона ґрунтується на довгострокових інтересах всіх її складових частин і системі непорушних політичних, економічних, бюджетних, адміністративних, правових відносин між центром і суб’єктами федерації.
   Ключовим питанням і умовою існування і функціонування держави є система певного балансу ваги і впливу різних соціально- політичних сил. Формування такої системи припускає наявність визначеної сукупності ідейно-культурних, інституціональних, соціально-психологічних, економічних, зовнішньополітичних і інших передумов. Зміст і конфігурація цих передумов, а також способи їх формування специфічні для кожного народу і кожної країни. Саме на такій інфраструктурі протягом багатьох поколінь може формуватися те, що ми називаємо національно-державним ідеалом, що служить віссю, стрижнем, що зв’язує громадян даної держави в єдине ціле.
   У силу специфічних історичних, національно-культурних і інших особливостей, що властиві кожній конкретній країні, різні країни реалізують у себе різні моделі федералізму. Вирішуючи в якому напрямі продовжувати будівництво української держави слід уважно придивлятися до досвіду існуючих політико-територіальних систем.

Список літератури

   1. Фридмен Л. Введение в право. / Л. Фридмен - М.: Прогресс,1992. - 322 с.
   2. Ященко А. Теория федерализма. Опыт синтетической теории права и государства. / А.Ященко - Юрьев: тип. К. Маттисена, 1912. - 841с.
   3. Дюги Л. Конституционное право. Общая теория государства. / Л. Дюги - М.: Тип. Т-ва И. Д. Сытина,1908. - 957с.
   4. Grodzins M. The Sharing of Functions/ - In: Elazar D., ed. The Politics of American Federalism/ Lexington, Mass.: Raytheon, 1969, p.13
   5. Corwin E.S. The Passing of Dual Federalism. - In: Hall K.L., ed. Federalism: A Nation of States. Major Historical Interpretations. New York and London: Garland Publishing, 1987, 489p.
   6. Гамільтон А., Медісон Д., Джей Д. Федераліст: коментар до Конституції Сполучених Штатів / А.Гамільтон, Д.Медісон, Д.Джей; [пер.з англ. Н.Комаров]. - К. : Сфера, 2002. - 490с.

 
< Попередня

При використанні матеріалів сайту активне гіперпосилання на http://vuzlib.com обов'язкове!
© 2010 www.VuzLib.com