www.VuzLib.com

Головна arrow Конституційне право arrow Концептуальні питання розвитку конституційно-правових основ місцевого самоврядування в Україні
Меню
Головна
Каталог освітніх сайтів

Концептуальні питання розвитку конституційно-правових основ місцевого самоврядування в Україні

 О. О. МАЙДАННИК

КОНЦЕПТУАЛЬНІ ПИТАННЯ РОЗВИТКУ КОНСТИТУЦІЙНО-ПРАВОВИХ ОСНОВ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ В УКРАЇНІ

   Розглядаються теоретичні питання системи місцевого самоврядування, регламентації її елементів у законодавстві України, забезпечення правової, організаційної та матеріально-фінансової автономії місцевого самоврядування. Визначаються напрями розвитку законодавства України з місцевого самоврядування.
   Місцеве самоврядування; система місцевого самоврядування; правова основа; організаційна основа; матеріально-фінансова основа; судовийзахист.
   Місцеве самоврядування є відносно новим об’єктом конституційного регулювання. Так звані «конституції третього покоління» (ті, що прийняті після Другої світової війни), обов’язково містять розділи, присвячені засадам місцевого самоврядування. Це є характерним і для чинної Конституції України 1996 р, розділ XI якої присвячено місцевому самоврядуванню. Важливими етапами в становленні цього інституту в Україні стало прийняття законів України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про столицю України - місто-герой Київ», «Про службу в органах місцевого самоврядування», «Про органи самоорганізації населення» тощо [1-4].
   Проблематика місцевого самоврядування посідає помітне місце у дослідженнях вітчизняних науковців, зокрема: М. О. Баймуратова, О. В. Батанова, В. І. Борденюка, О. М. Бориславської, О. В. Зайчука, В. М. Кампа, А. М. Коло дія, В. В. Копєйчикова, М. І Корнієнка, В. В. Кравченка та ін. [5-13]. Однак, на сучасному етапі особливо гостро відчувається потреба у розробці належного наукового підґрунтя для успішного проведення муніципальної реформи в Україні. Це вимагає насамперед, звернутися до аналізу концептуальних питань розвитку системи місцевого самоврядування, гарантій його функціонування, визначення напрямів вдосконалення вітчизняного законодавства, що і стало метою написання пропонованої статті.
   Сучасну демократичну, соціальну і правову державу неможливо уявити без повноцінної системи місцевого самоврядування. Концептуальні засади побудови і функціонування системи місцевого самоврядування визначені і викладені у міжнародних актах, до яких приєдналась і Україна. Це «Всесвітня декларація місцевого самоврядування» та «Європейська хартія про місцеве самоврядування». Місцеве самоврядування, як свідчить світовий досвід, може ефективно функціонувати лите при умові оптимального поєднання безпосередньої і представницької демократії.
   За формальними ознаками, визначеними Конституцією та законами України, місцеве самоврядування в Україні в цілому відповідає вимогам Європейської хартії місцевого самоврядування, ратифікованої Верховною Радою України 15 липня 1997 р. Відповідно до законодавства України, Місцеве самоврядування в Україні здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування. У Конституції України [14, ст. 140], у Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон) [1, ст. 5, 6, 10] визначаються ті можливі організаційні форми, в яких має здійснюватися місцеве самоврядування. Це, по-перше, територіальні громади сіл, селищ, міст, які безпосередньо здійснюють функції місцевого самоврядування і, подруге, сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст. Отже, територіальні громади та органи місцевого самоврядування є основними ланками (елементами) системи місцевого самоврядування в Україні. Це повністю відповідає духові Європейської хартії про місцеве самоврядування, згідно з п. 2 ст. 3 якої місцеве самоврядування здійснюється: безпосередньо - територіальними спільнотами (колективами, громадами); опосередковано - радами або зборами, що складаються з демократично обраних членів, а також підзвітними радам (зборам) виконавчими органами.
   Аналіз положень законодавства України показує, що система місцевого самоврядування в Україні не вичерпується лише територіальними громадами та органами місцевого самоврядування, а є значно ширшою. Регламентації питань системи місцевого самоврядування присвячена ст. 5 Закону. Правове регулювання функціонування окремих її інститутів та складових здійснено у статтях 6-15 Закону. Згідно із ст. 5 Закону, складовими системи місцевого самоврядування в Україні є:
   1) територіальна громада;
   2) сільська, селищна, міська рада;
   3) сільський, селищний, міський голова;
   4) виконавчі органи сільської, селищної, міської ради;
   5) районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст;
   6) органи самоорганізації населення.
   У Законі встановлено, що в містах з районним поділом, за рішенням територіальної громади міста або міської ради, можуть утворюватися районні в місті ради. Районні в містах ради утворюють свої виконавчі органи та обирають голову ради, який одночасно виконує функції голови її виконавчого комітету.
   Отже, первинним суб’єктом місцевого самоврядування в законодавстві визначаються територіальні громади. Відповідно до ст. 6 Закону, територіальна громада села, селища, міста є первинним суб’єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень. В законодавстві встановлюється заборона Будь-яких обмежень права громадян України на участь у місцевому самоврядуванні залежно від їх раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, а також терміну проживання на відповідній території, за мовними чи іншими ознаками (ст. 3 Закону). Отже, громадяни України реалізують своє право на участь у місцевому самоврядуванні саме на підставі належності до відповідних територіальних громад.
   До органів місцевого самоврядування в Україні, як і у переважній більшості країн світу, належать місцеві ради, тобто: сільські, селищні, міські ради та їхні виконавчі органи, а також районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст (ст. 140 Конституції України, ст. 2 Закону). Органами самоорганізації населення в законодавстві визначені: будинкові, вуличні, квартальні та інші органи самоорганізації населення [1, ст. 14; 2]. Вони створюються за ініціативою жителів на підставі дозволу відповідно сільських, селищних, міських, районних в містах (у разі їх створення) рад.
   Таким чином, система місцевого самоврядування є важливим засобом, що надає усім громадянам можливість брати безпосередню участь у вирішенні визначеного в законодавстві кола питань місцевого значення.
   Виходячи із змісту п. 2 ст. 3 Європейської хартії про місцеве самоврядування, ст. 140 Конституції України та ст. 2 Закону, згідно із якими місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через відповідні органи місцевого самоврядування, до системи місцевого самоврядування безперечно мають відноситися всі форми прямої демократії. А, отже. окремою складовою системи місцевого самоврядування повинні бути форми безпосередньої участі громадян у вирішенні питань місцевого значення.
   В Законі формам безпосередньої участі громадян у вирішенні питань місцевого життя присвячено окремі статті: 7, 8, 9 ,13. Однак, у ст. 5 Закону, що регламентує питання системи місцевого самоврядування, форми безпосередньої участі громадян у вирішенні питань місцевого значення не визначаються як один з невід’ємних її елементів. Зазначене дає підстави для висновку, що ст. 5 Закону не повною мірою узгоджується із п. 2 ст. 3 Європейської хартії про місцеве самоврядування, статтею 140 Конституції України та статтею 2 Закону. Вбачається, що з метою усунення відміченої неузгодженості між положеннями Європейської Хартії та вітчизняного законодавства, що регулює питання місцевого самоврядування, необхідне внесення відповідних змін до статті 5 Закону, де має бути чітко встановлено, що однією із складових системи місцевого самоврядування є форми безпосередньої участі громадян у вирішенні питань місцевого значення.
   Згідно із положеннями Європейської Хартії про місцеве самоврядування та Всесвітньої декларації місцевого самоврядування, важливими ознаками повноцінності місцевого самоврядування є їх правова, організаційна та матеріально-фінансова самостійність (автономія).
   Суть правової автономії полягає в тому, що місцеве самоврядування, його органи мають свої власні повноваження, визначені Конституцією України або законами. Ці повноваження, як зазначено в Європейській хартії про місцеве самоврядування, мають бути повними та виключними, тобто такими, що не належать одночасно іншим органам. Орган місцевого самоврядування повинен мати повну свободу дії в межах своїх повноважень (ст. 4 Європейської хартії про місцеве самоврядування, ст. 3 Всесвітньої декларації місцевого самоврядування).
   Суть організаційної автономії полягає в тому, що органу місцевого самоврядування має бути гарантована можливість самостійно встановлювати свою структуру, яка б забезпечувала б йому ефективне управління. У міжнародно-правових документах з питань місцевого самоврядування передбачається також, що цей орган не підпорядковується іншим органам, а контроль за його діями припускається лише для забезпечення законності та додержання конституційних принципів місцевого самоврядування (ст. 6, 8 Європейської хартії, ст. 5, 7 Всесвітньої декларації).
   Матеріально-фінансова автономія полягає в тому, що органи місцевого самоврядування повинні мати право на володіння і розпорядження власними коштами, достатніми для виконання своїх функцій (ст. 9 Європейської Хартії, ст. 8 Всесвітньої декларації).
   Підписання Україною Європейської Хартії мало наслідком спрямування зусиль законодавчого органу держави - парламенту України на приведення внутрішньодержавного законодавства у відповідність із положеннями названого міжнародно-правового документа. Зокрема, у законодавстві України з місцевого самоврядування, з метою забезпечення повноцінного функціонування усіх ланок місцевого самоврядування в Україні, було визначено його правову, організаційну та матеріально- фінансову основи.
   Правовою основою місцевого самоврядування в Україні є: Конституція України, Закони України: «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про вибори депутатів Автономної республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів», «Про всеукраїнський та місцеві референдуми», «Про місцеві державні адміністрації», «Про столицю України - місто-герой Київ», «Про органи самоорганізації населення» та інші нормативно-правові акти.
   Відповідно до Закону «Про місцеве самоврядування в Україні», організаційною основою місцевого самоврядування в Україні є: - сільські, селищні, районні, міські, районні в містах, обласні Ради та їхні виконавчі органи; - інші форми самоорганізації населення.
   Основною ланкою в системі органів місцевого самоврядування є місцеві ради, які, за своїм правовим статусом, є представницькими органами місцевого самоврядування. Сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, які визначені Конституцією України, Законом «Про місцеве самоврядування» та іншими законами. Обласні та районні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, що визначені
   Конституцією України, Законом «Про місцеве самоврядування» та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами (ст. 10 Закону). Сільські, селищні, районні, міські, районні в містах, обласні Ради об’єднують і координують на підвідомчий їм території діяльність всіх інших ланок місцевого самоврядування.
   Органи місцевого самоврядування в Україні є юридичними особами і наділяються Законом «Про місцеве самоврядування в Україні» та іншими законами власними повноваженнями, в межах яких діють самостійно і несуть відповідальність за свою діяльність відповідно до закону (ст. 16 Закону).
   Як свідчить світовий досвід, який послідовно відображений у міжнародних документах з місцевого самоврядування, саме виборні органи місцевого самоврядування є основними носіями самоврядних повноважень, головною формою самоорганізації територіальних громад. Саме тому важливим напрямом здійснюваної реформи у цьому аспекті є внесення змін до законодавства, якими слід встановити необхідність формування виконавчих органів обласних і районних рад, тобто - відновлення регіонального рівня виконавчих органів місцевого самоврядування. Необхідне також чітке урегулювання такого важливого питання, як обсяг повноважень виконавчих органів районних та обласних рад та деякі інші.
   Матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування в Україні є рухоме i нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є у власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об’єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад. Від імені і в інтересах територіальних громад права суб’єкта комунальної власності здійснюють відповідні ради. Місцеві бюджети є самостійними, вони не включаються до Державного бюджету України, бюджету Автономної Республіки Крим та інших місцевих бюджетів (ст. 142 Конституції України). Слід звернути увагу, що відповідальність за вирішення значної частки державних справ, формально визначених питаннями місцевого значення, покладена законодавством на органи місцевого самоврядування. Однак, вони, через фактичну відсутність необхідних матеріальних та фінансових ресурсів, не можуть забезпечити належне вирішення цих питань. Як наслідок - закріплені законом принципи їх відносної самостійності перестали виконувати роль гарантій їх діяльності. З огляду на зазначене, одним із найважливіших напрямів реформування місцевого самоврядування в Україні має бути оптимізація законодавства у питаннях, щодо матеріально- фінансових ресурсів всіх ланок місцевого самоврядування, їх гарантування, як того вимагає Європейська хартія місцевого самоврядування. У ст. 145 Конституції України встановлюється право місцевого самоврядування на судовий захист своїх законних прав та інтересів. Зазначене конституційне положення має принципове значення як засіб забезпечення правової, організаційної і фінансової самостійності місцевого самоврядування. У повній мірі це узгоджується з європейською Хартією про місцеве самоврядування, згідно з якою, органи місцевого самоврядування повинні мати право на судовий захист для забезпечення вільного здійснення ними своїх повноважень і дотримання закріплених у конституції та законах країни принципів місцевого самоврядування. Необхідність забезпечення автономії місцевого самоврядування обумовлюється тим, що світова практика державного будівництва свідчить, якою б досконало організованою не була система місцевого самоврядування, вона ніколи не стане повноцінною, якщо їй законодавством не буде гарантоване право на захист своїх повноважень незалежною судовою гілкою державної влади.
   Передбачене Конституцією України право органів місцевого самоврядування на захист своїх прав у судовому порядку є передусім важливим правовим засобом забезпечення виконання їх рішень, які відповідно до ст. 144 Конституції України є обов’язковими на відповідній території.
   Слід констатувати, що в останній час конституційні засади місцевого самоврядування почали відставати від реального стану цієї підсистеми публічної влади. Це призводить до гальмування його подальшого прогресивного розвитку та, як наслідок - цілком обґрунтоване невдоволення територіальних громад [15]. Відмічене об’єктивно зумовлене ним, що на момент прийняття Конституції України 1996 р. залишалися невирішеними принципові питання щодо організації та діяльності, муніципальної влади в нашій країні. За час же, що пройшов з моменту прийняття чинної Конституції України, відбулося чимало подій, які суттєво змінили статус місцевого самоврядування. Отже, існує нагальна потреба реформування існуючої системи місцевого самоврядування в Україні. Це є цілком органічною й об’єктивно зумовленою складовою конституційної реформи. Основний зміст запроваджуваних реформ має, насамперед, полягати у подальшому зміцненні місцевого самоврядування, посиленні його самостійності у вирішенні дедалі ширшого кола питань і якомога повнішому використанні його демократичного потенціалу для забезпечення прав, свобод та законних інтересів членів територіальних громад.

Список літератури

   1. Про місцеве самоврядування в Україні: Закон України від 21 травня 1997 р. // Відомості Верховної Ради. - 1997. - № 24. - Ст. 170 (станом на 9 липня 2010 р. // Голос України. - 22 липня 2010 р. - № 134).
   2. Про органи самоорганізації населення: Закон України від 11 липня 2001 р. // Відомості Верховної Ради. - 2001. - № 48. - Ст. 254;
   3. Про асоціації органів місцевого самоврядування: Закон України від 16 квітня 2009 р. // Відомості Верховної Ради. - 2009. - № 38. - Ст. 534.
   4. Про службу в органах місцевого самоврядування: Закон України від 7 червня 2001 р. // Відомості Верховної Ради. - 2001. - № 33. - Ст. 175 (станом на 4 вересня 2009 р. // Відомості Верховної Ради. - 2010. - № 4. - Ст. 18)
   5. Борденюк В. І. Місцеве самоврядування та державне управління: конституційно- правові основи співвідношення та взаємодії: Монографія / В. І. Борденюк. - К. : Парламентське вид-во, 2007. - 576 с.
   6. Місцеве самоврядування в контексті децентралізації державної влади // Виконавча влада і адміністративне право / Авер’янов В. Б., Андрійко О. Ф., Битяк Ю. П.та ін.; Зазаг. ред. В. Б. Авер’янова. - К. : Ін-Юре, 2002. - С. 185-202.
   7. Діяльність органів місцевого самоврядування у сфері соціально-економічного розвитку територій // Україна: поступ у XXI століття: Наук.-метод. зб. / І.Ф. Надольний, В.А. Ребкало, Н.Р. Нижник та ін. - К.: Вид-во УАДУ, 2000. 189 с.
   8. Баймуратов М. А., Муниципальная власть: актуальные проблемы становления и развития в Украине: [монография] / М. А. Баймуратов, В. А. Григорьев. - Одесса : Юридическая литература, 2003. - 248 с.
   9. Кравченко В. І. Місцеві фінанси України : навчальний посібник / В. І. Кравченко. - К. : Товариство «Знання»; КОО, 1999. - 487 с.
   10. Актуальні проблеми становлення та розвитку місцевого самоврядування в Україні: Кол. монографія / За ред. Кравченка В. В., Баймуратова М. О., Батанова О. В. - К. : Атіка, 2007. - 864 с.
   11. Корнієнко М. Муніципальне право України. Концептуальні та організаційно- правові питання: [навч. посібник для студ. вищих навч. закл] / М. Корнієнко . - Академія правових наукУкраїни; НДІ приватного права і підприємництва. - К. : Алерта, 2005. - 143 с.
   12. Муніципальне право України: Підручник / В. Ф. Погорілко, О. Ф. Фрицький, М. О. Баймуратов та ін. [За ред. В. Ф. Погорілка, О. Ф. Фрицького]. - К. : Юрінком Інтер, 2001. - 352 с.
   13. Майданник О. В. Конституційний статус місцевих рад і його подальший розвиток в законодавстві України / О. В. Майданник, О. О. Майданник // Конституція України - основа подальшого розвитку законодавства. Збірник наукових праць. Вип. 2. - Інститут законодавства Верховної Ради України. - К., 1997. - С. 94-104.
   14. Конституція України // Відомості Верховної Ради. - 1996. - № 30. - Ст. 141.
   15. Тацій В. Українська держава і право на початку XXI століття / В. Тацій // Право України. - 2010. - № 1. - С. 6-14.

 
< Попередня   Наступна >

При використанні матеріалів сайту активне гіперпосилання на http://vuzlib.com обов'язкове!
© 2010 www.VuzLib.com