www.VuzLib.com

Головна arrow Міжнародне право arrow Правовий аналіз "внутрішнього виміру" простору свободи, безпеки та юстиції в рамках ЄС
Меню
Головна
Каталог освітніх сайтів

Правовий аналіз "внутрішнього виміру" простору свободи, безпеки та юстиції в рамках ЄС

З.М. Макаруха

ПРАВОВИЙ АНАЛІЗ «ВНУТРІШНЬОГО ВИМІРУ» ПРОСТОРУ СВОБОДИ, БЕЗПЕКИ ТА ЮСТИЦІЇ В РАМКАХ ЄС

   Аналізується «внутрішній вимір» простору свободи, безпеки та юстиції в рамках ЄС, дається правова характеристика змісту та меж складових цього простору як сфери діяльності ЄС, спрямованої на виконання власних цілей та завдань (а не на обслуговування інших політик та сфер діяльності).
   Ключові слова: внутрішні вимір, свобода, безпека, юстиція, «піларна» структура, правові рамки, інституційна методологія.
   Постановка проблеми. Розвиток та утвердження простору свободи, безпеки та юстиції (ПСБЮ) є однією з найважливіших місій сучасного та майбутнього Європейського Союзу. На сьогодні європейські держави не спроможні подолати такі загрози, як нелегальна міграція, злочинність чи тероризм лише шляхом вжиття національних заходів. Для цього необхідні скоординовані дії як на національному рівні, так і на рівні ЄС.
   Однак, становлення ПСБЮ, в тому числі запровадження єдиної інституційної основи його функціонування - це складний багатоетап- ний процес, який все ще триває. Сама концепція «європейського простору свободи, безпеки та юстиції» є новою, тому вимагає теоретичного обґрунтування та ґрунтовного вивчення, передусім правового, оскільки базується на положеннях установчих договорів та ключових програмних документів ЄС.
   Стан дослідження. Концепція ПСБЮ, як «новий правовий бренд ЄС» [1, с. 3], а також правове регулювання ПСБЮ та його складових стали розглядалися у численних праць європейських вчених. Їх авторами були С. Пірс, Е. Денз, Е. Джилд, С. Харлоу, М. Андерсон, М. Ден Боер, П. Каллен, В. Гілмор, С. Рааб, Н. Волкер, Д. О’Кефі, Д. Шат, Д. Монар, Р. Морган, Д. Епейп, Д. Вайлер, Б. де Вітт, О. Вайвер, В. Воллес, Ф. Пасторе, Х. Гребб, К. Хейлбронер, К. Вингерт, К. Фидж- наут, К. Хендерсон та ін.
   Виклад основних положень. Вперше на договірному рівні концепція ПСБЮ була закріплена в Амстердамському договорі 1998 р. Відповідно до ч. 4 ст. 2 цього договору однією з цілей ЄС визначено «збереження і розвиток Союзу як простору свободи, безпеки та юстиції, в межах якого свобода руху осіб забезпечується разом з відповідними заходами щодо контролю на зовнішніх кордонах, надання притулку, імміграції, попередження злочинності і боротьби з нею».
   Хоча концепція ПСБЮ є відносно новою, але вона акумулювала в собі значний обсяг правових норм (в тому числі «м’яке право»), більша частина яких прийняті після набуття чинності Амстердамським договором, решту - результат законотворчої діяльності у рамках «третьої опори» ЄС відповідно до Маастрихтського договору (співробітництво у сфері юстиції та внутрішніх справ), а також у рамках робочих груп (Робоча група з питань імміграції, Група Треві, Робоча група з питань судового співробітництва, Група з питань взаємної допомоги у митній сфері, Група координаторів з питань вільного руху осіб [2, с. 86]), які створювалися державами-членами (в період до підписання Маастрихтського договору) для вирішення конкретних питань в сфері юстиції та внутрішніх справ. У доктрині права ЄС неодноразово наголошується на складності чіткого та комплексного правового визначення такої сфери діяльності ЄС, як ПСБЮ. Один з європейських дослідників у цій сфері Нейл Вол- кер зауважив, що «кожен, хто робитиме спробу визначити ПСБЮ, як правову категорію, зіштовхнеться з низкою базових проблем», основною з поміж них є, на його думку, визначення критеріїв об’єднання складових ПСБЮ в єдину правову площину [2, с. 3].
   Очевидно, комплексне правове визначення внутрішнього виміру ПСБЮ передбачає виконання таких завдань: здійснення правової характеристики змісту та меж складових ПСБЮ; правовий аналіз внутрішнього зв’язку між складовими ПСБЮ, яких є три - «свобода», «безпека» та «юстиція». Вони потребують чіткого визначення.
   Під категорією «свобода» слід розуміти відсутність контролю осіб на внутрішніх кордонах та формування спільної політики притулку, імміграції та контролю на зовнішніх кордонах на основі солідарності держав-членів та справедливого ставлення до громадян третіх країн. На думку С. Біттера, поняття «свобода», як складова ПСБЮ, - це «свобода руху осіб посилена гарантуванням прав людини» [3, с. 1641]. На перший погляд, забезпечення «свободи» в рамках ПСБЮ перекликається із забезпеченням свободи руху осіб в рамках внутрішнього ринку ЄС. Проте, слід відзначити, що забезпечення «свободи» у рамках ПСБЮ передбачає значно ширший перелік заходів як у межах ЄС, так і за його межами, метою яких є встановлення безпеки свободи громадян ЄС. Поняття «безпека» як одна з категорій ПСБЮ охоплює запобігання та боротьбу зі злочинністю, расизмом та ксенофобією, а також заходи з координування та співпраці органів поліції, правосуддя та інших компетентних органів. Іншими словами, «безпека» як складова ПСБЮ передбачає право жити у правовому середовищі, захищеному ефективними діями державних органів.
   І, нарешті, категорія «юстиція» включає взаємне визнання державами-членами судових рішень у кримінальних та цивільних справах, що дає змогу полегшити доступ до правосуддя та сформувати у рамках Союзу єдиний простір юстиції. У доктрині права ЄС створення ПСБЮ часто порівнюється із заснуванням внутрішнього ринку ЄС [4, с. 111]. Не випадковим є і формулювання ст. 3 проекту Договору про запровадження Конституції для Європи (аналіз його положень має значення для науки права ЄС), відповідно до якої однією з цілей Союзу визначено надання громадянам простору свободи, безпеки та юстиції та єдиного ринку з вільною й неспотвореною конкуренцією.
   Можна провести аналогію у визначенні та становленні зазначених категорій. Обидва поняття можна визначити, як «простір без внутрішніх кордонів». Однак, у рамках єдиного ринку забезпечуються чотири фундаментальні економічні свободи (свобода руху товарів, послуг, осіб та капіталу), а в рамках ПСБЮ - фундаментальні публічні «товари» (свобода, безпека, юстиція).
   Крім того, слід відзначити, що завдання створення ПСБЮ є, принаймні, не менш амбіційним, а ніж заснування внутрішнього ринку ЄС, яке передбачало імплементацію значного комплексу заходів протягом тривалого перехідного періоду. Гарантувати утвердження ПСБЮ означає координувати політику держав-членів у сфері юстиції та внутрішніх справ, забезпечити гармонізацію національного кримінального законодавства держав-членів, створити основу для ефективного співфункціонування поліційних органів держав-членів, встановити спільний контроль на кордонах, розвивати спільну міграційну політику та політику у сфері надання притулку, гарантувати основні права та свободи громадян [5].
   Слушним є зауваження Гезер Греб щодо «застосування методів Внутрішнього ринку ЄС», як необхідної умови розвитку співробітництва у сфері юстиції та внутрішніх справ [6, с. 3]. Йдеться про принцип «взаємного визнання» та голосування кваліфікованою більшістю. Вперше принцип «взаємного визнання» як наріжний камінь співробітництва судів у цивільних та кримінальних справах в рамках ЄС був закріплений у робочій програмі, прийнятій Європейською Радою у Тампере у жовтні 1999 р., а також у розробленій на її основі Г аазькій програмі 2004 р. Крім того, Лісабонський договір, підписаний 2007 р. на рівні установчих договорів, закріплює принцип «взаємного визнання», як основоположний принцип судового співробітництва (однієї із складових ПСБЮ), та запроваджує голосування кваліфікованою більшістю у сфері ПСБЮ.
   Інше питання - застосування принципу «взаємного визнання» до всієї сфери ПСБЮ. Оскільки він як основоположний принцип Внутрішнього ринку ЄС, відповідно до рішення Суду ЄС у справі 120/78 Rewe-Zentral [7] полягає «у визнанні державами-членами ЄС рішень, прийнятих компетентними органами інших держав-членів ЄС», то запровадження цього принципу до всієї сфери ПСБЮ передбачало б широкий та доволі складний для виконання спектр заходів: від консенсусу держав-членів у погодженні цього питання (на рівні установчих договорів) до гармонізації законодавства держав-членів ЄС у численних сферах, що охоплені ПСБЮ. Виконання цих завдання на сучасному етапі малоймовірне через невирішеність до кінця питання ратифікації державами-членами Лісабонського договору, який вносить зміни до чинних установчих договорів (навряд чи сприйматимуться будь-які нові ініціативи щодо внесення змін до установчих договорів), а також відповідно неготовність держав-членів ЄС кардинально змінювати свої правові системи, хоча не слід виключати можливості досягнення зазначених цілей у майбутньому. Натомість, Нейл Волкер звертає увагу на те, що між проектом створення Внутрішнього ринку ЄС та заснуванням ПСБЮ існує невідповідність з огляду на «чіткість та внутрішню узгодженість». Він зазначає, що створення Внутрішнього ринку - проект, в якому чітко визначений перелік цілей та завдань, досягнення та виконання яких спрямоване на повну інтеграцію, а «ПСБЮ - спроба забезпечити перелік компенсаційних заходів щодо контролю руху через зовнішні кордони ЄС та розвитку нових спроможностей для внутрішнього моніторингу населення у світлі передбачуваного «дефіциту безпеки», зумовленого формуванням Внутрішнього ринку, в рамках якого товари, люди, послуги та капітал мають, в принципі, рухатися вільно». Кінцевою метою ПСБЮ є, на думку науковця, «продовження наслідування абстрактному тріумвірату цінностей» [8].
   Справді, ПСБЮ, на відміну від Внутрішнього ринку ЄС, є поняттям радше «збірним», ніж «інтегративним». Якщо порівнювати цю сферу з іншими сферами діяльності та політиками ЄС, зокрема з конкурентною політикою, сільським господарством чи рибальством, політикою зайнятості чи соціальною політикою, то необхідно підкреслити, що у понятті ПСБЮ нема внутрішнбої єдності складових та чітко визначених цілей реалізації спільного проекту. Звичайно, зміни, запроваджені Лісабонським договором, закладають основу необхідним реформам, але не вирішують проблеми повною мірою. Для того, щоб здійснити правовий аналіз суті цієї проблеми, необхідно проаналізувати внутрішній зв’язок між складовими ПСБЮ. Як показує аналіз еволюції правового регулювання співробітництва у сфері ПСБЮ (з огляду на інституційну методолігію, можна стверджувати, що такого зв’язку нема.
   Відповідно до Маастрихтського договору існував своє рідний інституційний зв’язок між складовими співробітництва у сфері юстиції та внутрішіх справ, які були об’єднані третьою «опорою» ЄС з єдиним
   режимом «м’якого» права. Амстердамський договір запровадив чіткий поділ між комунітаризованою Частиною IV Договору про Європейське Співтовариство (перша «опора») та Частиною VI Договору про Європейський Союз (третя «опора»), яка носить міжурядовий характер співробітництва. Про відсутність внутрішнього зв’язку між складовими ПСБЮ на основі інституційної методології свідчить асиметрія та комплексна алокація відносно «піларної» структури, інкорпорованих Шенгенських acquis [9]. Не проходить ПСБЮ тест і на наявність зв’язку між його складовими на підставі галузевого та академічного критерію. Правове регулювання ПСБЮ включає не лише різні галузі права ЄС (міграційне, кримінальне, судове, цивільне, торгове, сімейне), а й охоплює норми як матеріального, так і процесуального права, як публічного, так і приватного права.
   Чи не єдиною підставою об’єднання таких категорій, як «свобода», «безпека» та «юстиція» у рамках сфери ПСБЮ є політичний критерій. В Амстердамському договорі міститься положення про намір розглядати сфери охоплені Частиною IV Договору про Європейське Співтовариство та Частиною VI Договору про Європейський Союз, не зважаючи на їх інституційний поділ, як сферу спільної політики ЄС. Нову риторику та практичні пропозиції щодо розвитку ПСБЮ як однієї із сфер творення політики ЄС було внесено Європейською Радою у Тампере у жовтні 1999 р. [10], на основі яких було прийнято Г аазьку робочу програму 2004 р. щодо заснування ПСБЮ, що містила опис політики та практичні цілі.
   У висновках Європейською Ради зазначалося, що вона ставить заснування ПСБЮ на вершині ієрархії політичних цілей ЄС та посилає чіткий політичний сигнал важливості цієї мети, досягнення якої передбачає реалізацію низки політик ЄС. Наріжним каменем діяльності у сфері заснування ПСБЮ, відповідно до висновків Європейської Ради у
   Тампере є комплекс проблем, а саме: спільна політика ЄС у сфері притулку та міграції (співробітництво з країнами походження мігрантів, спільна європейська система притулку, справедливе ставлення до громадян третіх країн, менеджмент міграційних потоків); європейський простір юстиції (кращий доступ до юстиції у Європі, взаємне визнання судових рішень, більша «конвергенція у цивільному праві» держав-членів ЄС); боротьба ЄС зі злочинами (попередження злочинів на рівні Союзу, посилення співробітництва дер- жав-членів у боротьбі зі злочинами, спеціальні заходи щодо боротьби з відмиванням грошей); зовнішня діяльність (співробітництво ЄС з третіми державами).
   Отже, Гаазька програма відзначила результати, досягнуті протягом п’ятирічного періоду щодо заснування ПСБЮ (закладення основи для запровадження єдиної політики ЄС у сфері міграції та притулку, поліпшення співробітництва поліції, підготовка до запровадження принципу взаємного визнання судових рішень тощо) та проголосила своєю метою «удосконалення спільних спроможностей» Союзу та його держав-членів гарантувати фундаментальні права, мінімум процедурних гарантій та доступ до юстиції; забезпечувати захист відповідно до Женевської Конвенції про біженців та інших міжнародних договорів; регулювати міграційні потоки та контролювати зовнішні кордони Союзу; боротися з організованою транскордонною злочинністю; реалізувати потенціал Європолу та Євроюсту, забезпечувати взаємне визнання судових рішень у цивільних та сімейних справах, що мають транскордонний характер.
   Таким чином, висновки Європейської Ради у Тампере та Гаазька програма, яка була фактично реакцією Європи на події 11 вересня у США [12], є яскравим свідченням чи не першого системного підходу до ПСБЮ, який підпорядкував самостійні сфери співробітництва дер- жав-членів ЄС (безпека, юстиція) та політики ЄС (міграційна та у сфері притулку) єдиній меті - забезпечення для громадян ЄС ПСБЮ. В такий спосіб пост-Амстердамська ера розвитку концепції ПСБЮ відзначається намаганням сформувати нову політику ЄС, яка б забезпечувала баланс між свободою, безпекою та юстицією [12]. Кардинальних змін у розвитку концепції ПСБЮ слід очікувати з набранням чинності Лісабонським договором.
   В англійській доктрині європейського права [13] існує точка зору, відповідно до якої в період до підписання Лісабонського договору співробітництво у сфері притулку, імміграції, цивільного та кримінального права, а також поліційне співробітництво (сфери охоплені ПСБЮ) не розглядалося як таке, що має самостійну мету, а радше як наслідок розвитку внутрішнього ринку, що базується на чотирьох фундаментальних свободах. Так, зокрема, у кримінальній сфері співробітництво на рівні ЄС було необхідним для запевнення, що особа не уникне покарання скориставшись своїм правом на свободу руху в рамках ЄС. Інтенсифікація руху людей, товарів, послуг та капіталу через внутрішні кордони ЄС сприяє зростанню потреби у високому рівні співробітництва та взаємного визнання у правових питаннях.
   Підтвердженням цієї теорії є формулювання ч. 2 ст. І-3 («Цілі Союзу») Конституції для Європи: «Союз пропонує своїм громадянам простір свободи, безпеки та юстиції без внутрішніх кордонів та внутрішній ринок з вільною й неспотвореною конкуренцією». На думку європейського дослідника Даніеля Тима Конституційна угода, як і чинні установчі договори, не визначає основоположної концепції ПСБЮ. За його словами «Конституційна угода наслідує еклектичний підхід, відповідно до якого ПСБЮ спрямований на реалізацію інших Союзних політик, замість реалізації в рамках ЄС концептуальної ідеї «простору взаємної довіри», в центрі якої стоїть особа та індивідуальні свободи» [14, с. 4].
   У ч. 2 ст. 2 Лісабонського договору зазначено, що «союз має запропонувати своїм громадянам простір свободи, безпеки та юстиції без внутрішніх кордонів, в якому свобода руху осіб забезпечується разом з відповідними заходами щодо контролю на зовнішніх кордонах, надання притулку, імміграції, попередження злочинності і боротьби з нею». Таким чином Лісабонський договір визначає ПСБЮ як самостійну сферу діяльності ЄС, спрямовану не на обслуговування інших політик та сфер діяльності ЄС, а на виконання власних цілей та завдань, а кінцевою метою її є інтереси громадян ЄС.
   Крім того, важко підпорядкувати єдиній меті сфери співробітництва, розділені «піларами» ЄС. Скасування Лісабонським договором «піларної структури» матиме своїм наслідком об’єднання співробітництва поліції та судів у кримінальній сфері (теперішня «третя опора») з іншими сферами в рамках ПСБЮ (теперішня «перша опора») в єдиних правових рамках функціонування Європейського Союзу (тепер - компетенція ЄС, яке відповідно до Лісабонського договору зникає з ужитку, як термін). Злиття першої та третьої «опор» сприятиме більш зв’язній, зрозумілій та функціональній схемі компетенції ЄС у сферах, які охоплює ПСБЮ та матиме наслідком: запровадження єдиної законодавчої процедури; єдиних інституційних рамок, поширення принципу голосування кваліфікованою більшістю на сфери співробітництва в рамках сучасної «третьої опори»; розширення компетенції Суду ЄС в рамках ПСБЮ.
   Проте, скасування Лісабонським договором «піларної» структури, не означає, нажаль, однозначного запровадження єдиної інституційної методології щодо усіх сфер ПСБЮ. В установчому договорі містяться «рудименти» «піларної» структури, які проявляються у компетенції Суду ЄС та Європарламенту, а також у праві законодавчої ініціативи Єврокомісії та держав-членів. В такий спосіб йдеться про наявність у Лісабонському договорі «прихованого піларного поділу», що, однак, не применшує ролі та значення Лісабонського договору у розвитку концепції ПСБЮ.
   Висновок. Отже, концепція ПСБЮ зазнає еволюційного впливу, в процесі якого складові ПСБЮ розмежовані «піларною» структурою ЄС відповідно до Амстердамського договору, об’єднуються єдиними правовими рамками (шляхом скасування Лісабонським договором поділу на «пілари») навколо спільної мети - забезпечення для громадян ЄС простору свободи, безпеки, справедливості та солідарності, а також поширення цього простору за межі Союзу.

    1. Walker N. Europe’s Area of Freedom, Security and Justice. - Oxford University Press, 2004.
   2. Peers S. EU Justice and Home Affairs Law. - Harlow: Pearson, 2000.
   3. Bitter S. Comment on Dagmara Kornobis-Romanowska Conceptual Changes in the Area of Freedom, Security and Justice through the Constitutional Treaty // German Law Journal. - Vol.6. - № 11.
   4. Newburn T. Handbook of Policing. - Uffculme:Willan, 2003.
   5. Townsend A. Can the EU achieves an area of freedom, security and Justice?   6. Grabbe H. Justice and Home Affairs: faster decisions, secure rights
   7. Справа 120/78 Rewe-Zentral [1979] ECR 649.
   8. Walker N. The Idea of a European Constitution and the Finalite’ of Integration // de Witt B. The Emergence of European Constitution. - Oxford: OUP, 2005.
   9. Protocol Integrating the Schengen Acquis into the Framework of the European Union // [1997] Official Journal C340/92.
   10. Tampere Special European Council, October 1999
   11. Gilmore W. The Twin Towers and the Three Pillars // European University Institute Law Department Working Paper: Fiesole, 2003; Den Boer M., Monar J. 11 September and the Challenge of Global Terrorism to the EU as a Security Actor// JCMS. - 2002.; Walker N. The Pattern of Transnational Policing // Newburn T. Handbook of Policing. - Uffculme: Willan, 2003.
   12. Anderson M., Apap J. Striking a balance Between Freedom, Security and Justice. - Brussels: Centre for European Policy Studies, 2002.
   13. The Treaty of Lisbon: an impact assessment. Volume I: Report. - 13 March, 2008.
   14. Thym D. The Area of Freedom,Security and Justice in the Treaty Establishing a Constitution for Europe. - Walter-Hallstein-Institut fur Europaisches Verfassungsrecht, 2004.

 
< Попередня   Наступна >

При використанні матеріалів сайту активне гіперпосилання на http://vuzlib.com обов'язкове!
Зворотний зв'язок
© 2010 www.VuzLib.com