www.VuzLib.com

Головна arrow Міжнародне право arrow Громадянство Європейського Союзу в контексті питань безпеки
Меню
Головна
Каталог освітніх сайтів

Громадянство Європейського Союзу в контексті питань безпеки

Гладенко О.М.

ГРОМАДЯНСТВО ЄВРОПЕЙСЬКОГО СОЮЗУ В КОНТЕКСТІ ПИТАНЬ БЕЗПЕКИ

   Анотація. У даній статті розглядається поняття і зміст громадянства Європейського Союзу, його генезис, правові основи і особливості. Дане поняття розглядається з врахуванням специфіки його вкладу в реалізацію завдання створення зони стабільності, безпеки і процвітання ЄС. Окрема увага приділена порівнянню концепції наднаціонального - громадянства ЄС і національного громадянства, розгляд специфічних прав громадянина ЄС. Особливий інтерес в даній тематиці викликає питання правового статусу Хартії Європейського Союзу про основні права 2000 р. і складності визнання Європейської конвенції про захист прав людини і основних свобод 1950 р. як джерела права ЄС.
   Постановка проблеми. Громадянство Європейського Союзу (далі - ЄС) - це новий різновид громадянства - наднаціональне громадянство[1]. Відоме нам поняття громадянства - постійний правовий зв'язок особи з державою, що проявляється в їх взаємних правах і обов'язках [2, 641] в даному випадку набуває деяких особливих рис. Так, під громадянством ЄС прийнято розуміти правовий зв'язок громадян держав-членів ЄС з цією організацією, яка знаходить свій прояв у взаємних правах і обов'язках, встановлених Маастрихтським договором - Договором про створення Європейського Союзу, підписаним 7 листопада 1992 р. Як видно з визначення даний інститут був введений Маастрихтським договором 1992 р. в результаті безпосереднього правового зв'язку, що склався на той час, між громадянами держав-членів і наднаціональними інститутами Європейських співтовариств, які своїми актами регулюють багато важливих аспектів приватного життя людей. Проте окрім вказаної причини виникнення союзного громадянства слід пригадати історичні коріння виникнення Європейських співтовариств, кінцевою метою яких, на думку прихильників єврофедералізму[3], є встановлення єдиної європейської держави, неодмінним атрибутом якої є інститут громадянства. Як вірно помітив П.А. Калініченко, інститут громадянства Європейського Союзу - втілення ідеї створити союз не лише держав, але і народів, об'єднання людей. Тобто громадянство Європейського Союзу має також і істотне ідеологічне значення [4, 48].
   Мета статті. Метою статті є розгляд поняття і змісту громадянства Європейського Союзу, його генези, правових основ і особливостей в контексті безпеки.
   Викладення основного матеріалу. Якщо заглянути в історію європейської інтеграції, то нескладно знайти передумови виникнення союзного громадянства. Так, за Римським договором 1957 р. введення вільного переміщення робочої сили в рамках тодішнього Європейського економічного співтовариства (далі - ЄЕС) розглядалося як складова частина фундаментальних принципів функціонування «спільного ринку». Як видно, про європейське громадянство мови тоді ще не йшло. Проте ухвалення серії законодавчих актів формально зрівняли трудящих-імі гранті в з інших країн Союзу і членів їх сімей з трудящими-громадянами приймаючої країни, що в процесі переходу до вільної міграції робочої сили, який офіційно завершився в 1968 р., призвело до повного усунення дискримінації в питаннях найму, звільнень, оплати і умов праці працівників - вихідців з країн ЄЕС. Громадянство, як відомо, рідко обговорюють поза зв'язком з централізованою національною державою. До недавніх пір ніхто взагалі не рахував громадянство необхідним атрибутом наднаціональної організації. Проте, починаючи з 1970-х рр., тобто з перших підступів до будівництва політичного союзу, в ЄС дозріло власне уявлення про те, хто ж такий європейський громадянин[5, 26-27].
   Отже, відповідно до ст. 17 Договору про Європейське Співтовариство, який регулює підстави і порядок отримання союзного громадянства, громадянами союзу автоматично визнаються всі особи, що мають громадянство держав-членів:
   «Настоящим устанавливается гражданство Союза. Каждое лицо, имеющее гражданство государства-члена, является гражданином Союза. Гражданство Союза дополняет, но не заменяет национальное гражданство. Граждане Союза наделяются правами и исполняют обязанности в соответствии с настоящим Договором»[6]. Далі слідують ст.ст. 18-21, які розкривають основні права і обов'язки громадян Союзу.
   Які ж переваги обіцяє отримання громадянства ЄС? Це, перш за все, вільне переміщення і постійне мешкання на території держав-членів ЄС (ст. 18); активне і пасивне виборче право по відношенню до муніципальних органів і Європейського парламенту на території будь-якої держави-члена нарівні з громадянами даної держави, незалежно від громадянства особи того, що наділяється цим правом (ст. 19); право на захист з боку дипломатичних або консульських представництв будь-якої держави члена на території третьої держави (наприклад, німець, подорожуючи по Єгипту і ставши жертвою крадіжки або нещасного випадку, може звернутися за допомогою в посольство Франції, яке допоможе йому повернутися в свою країну (ст. 20); право звернення до Європейського парламенту, Омбудсману, а також будь-який інститут або орган на одній з офіційних мов ЄС[7] і отримати відповідь на тій самій мові (ст. 21)[8].
   Проте не слід забувати, що це тільки основні права громадян Союзу. Решта прав закріплюється іншими положеннями засновницьких актів Союзу, вторинним правом ЄС, рішеннями Суду ЄС. Наприклад, ст. 22 визначає, що Рада ЄС по пропозиції Коміссії ЄС і після консультацій з Європейським парламентом одноголосним рішенням може приймати положення, що мають на меті зміцнити або доповнити права громадян Союзу.
   Для більшої ясності необхідно уточнити, що для придбання громадянства ЄС нічого робити не треба. Всі громадяни держав-членів стають громадянами ЄС за фактом входження держави їх громадянства в ЄС. Тут не існує ніякої особливої процедури, громадянам держав-членів (у тому числі і тих, що щойно увійшли до ЄС) не треба буде натуралізуватися (прожити певний термін, поєднатися браком), не треба проходити ніяких додаткових перевірок. Придбання громадянства держав-членів (наприклад, Італії), таким чином, спричиняє за собою придбання громадянства ЄС. Справедливо і зворотне: втрата італійського (або іншого громадянства держави-члена ЄС) означає втрату також громадянства ЄС. У цьому правилі може бути виключення: у разі, коли позбавлення громадянства проводитиметься в масовому порядку з причини, наприклад, «антиурядової» діяльності або етнічний приналежності групи людей, то до подібної держави-члена цілком можуть бути застосовані (після відповідного попередження) санкції з боку ЄС за серйозне і систематичне порушення спільних принципів конституційних буд.
   В даний час інститут союзного громадянства знаходитися на етапі становлення, він доповнює національне громадянство. З фактом приналежності до громадянства ЄС пов'язане наділення людини додатковим комплексом прав, але вона повністю зберігає при цьому свої права і обов'язки як національного громадянина.
   Положення, щодо громадянства ЄС отримали відповідне закріплення в Договорі про встановлення Конституції для Європи[9]. Так, Розділ V «Права громадян» істотно розширює правовий статус осіб, що зараховуються до громадян ЄС. Власне, окрім прав, що розглянуті вище, громадяни ЄС додатково наділяються правом, по-перше, на належне управління (ст. II-101), що передбачає розгляд справ громадянина ЄС інститутами, органами, службами і агентствами Союзу неупереджено, справедливо і в розумні терміни. Сюди включається: а) право кожного бути вислуханим, перш ніж до нього персонально будуть зроблені які-небудь заходи, що ущемляють його інтереси; b) право кожного на доступ до досьє, що стосується його, при дотриманні законних інтересів конфіденційності, а також професійної і комерційної таємниці; з) обов'язок адміністративних органів мотивувати схвалювані рішення. Передбачена також можливість відшкодування Союзом збитку, заподіяного його інститутами або його службовцями при виконання ними своїх обов'язків, відповідно до спільних принципів права держав- членів. По-друге, іншою новелою є право на доступ до документації (ст. II- 102): «Каждый гражданин или гражданка Союза, любое физическое или юридическое лицо, проживающее или имеющее официальное зарегистрированное местопребывание в одном из государств-членов, имеет право доступа к документам институтов, органов, служб и агентств, какую бы форму они ни имели».
   Лісабонський договір 2007 р. [10] зберігає і підтверджує вищезгадані положення щодо громадянства ЄС в повному об'ємі - їх джерелом служитиме частина друга Договору про функціонування Європейського Союзу[11], названа відповідно «Недискримінація і громадянство Союзу». На додаток до нині чинних правил тут також отримали закріплення норми про реалізацію нового колективного права громадян Союзу - «цивільної ініціативи» - тобто що адресується Європейській комісії з боку 1 млн. громадян ЄС пропозиції підготувати законопроект з метою ухвалення на рівні ЄС нових правових актів. Що стосується інших основних прав людини і громадянина (право на життя, на особисту недоторканість, право власності, свобода думки, слова і віросповідання, право на соціальне забезпечення і так далі), то в текстах засновницьких документах Європейського Союзу вони прямо не зафіксовані. Це, проте, не означає їх відсутності в правовій системі ЄС і, як наслідок, необов'язковості цих прав для інститутів, органів і установ Союзу в цілому[12].
   Проект Європейської конституції 2004 р., а вслід за ним Лісабонський договір 2007 р. підсилили роль Європейської конвенції про захист прав людини і основних свобод 1950 р. (Далі - ЄКПЛ), значення і можливість вживання якої як джерело права ЄС до цих пір є спірним. У відповідності з параграфом 2 статті 6 Договору про Європейський Союз в редакції Лісабонського договору: «Союз присоединяется к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод». Отже, віднині ЄС має право і зобов'язаний приєднатися до Європейської конвенції про захист прав людини і основних свобод, тобто стати її самостійним учасником (при збереженні аналогічної якості за кожною державою-членом ЄС окремо).
   Після приєднання Союзу до ЄКПЛ громадяни і інші суб’єкти основних прав, гарантованих цією Конвенцією, вперше отримають можливість подавати до Європейського Суду з прав людини скарги на дії і бездіяльність не лише національних властей (органів держав-учасників ЄКПЛ), але і наднаціональних інстанцій Союзу (інститутів, органів, установ ЄС). Приєднання до загальноєвропейських стандартів прав людини, що містяться в ЄКПЛ, не знімає необхідності для Європейського Союзу в підготовці власного «білля про права» - подібно до того, як участь в цій
   Конвенції не відміняє і не припиняє дії «біллів про права», що містяться в національних конституціях європейських держав[13, 89]. Як таке джерело була підготовлена і 7 грудня 2000 р. урочисто проголошена Хартія Європейського Союзу про основні права, яка містить всі види основних прав, визнані до кінця XX століття, у тому числі економічні, соціальні і культурні права.
   Розділ V «Громадянство» (статті 39-46) в структурі Хартії спочатку був задуманий з метою дублювання основних прав громадян ЄС, які вже містилися в його засновницьких документах (частина друга Договору про функціонування ЄС, раніше - Договори про становлення Європейського співтовариства): право обирати і бути обраним до Європейського парламенту і в муніципальні органи на території будь-якого держави-члена, свобода пересування і мешкання на всій территорії Союзу, право петицій до Європейського парламенту, право доступу до документів європейських інстанцій і ін.
   Каталог прав розділу V Хартії був розширений включенням в нього положень про можливість визнання свободи пересування і мешкання в ЄС за громадянами третіх країн, що законно проживають на території однієї з держав-членів (параграф 2 статті 45) і «право на хорошее управление» (стаття 41). Останньою групою прав є комплекс прав і гарантій, що надаються громадянам ЄС і іншим фізичним і юридичним особам в їх взаєминах з інститутами, органами і установами ЄС: право на неупереджений, справедливий розгляд своєї справи в розумний термін, право бути заслуханим, обов'язок адміністрації мотивувати свої рішення, право на відшкодування збитків і ін. Введення єдиного громадянства стало реалізацією бажання держав- членів ЄС надати своїм громадянам максимальний рівень захисту. Продовжуючи свої намагання в даному напрямку, європейські держави зважилися на амбітний проект встановлення «простору свободи, безпеки і благополуччя» (ст. 29 Договорів про Європейський Союз). Цій обставині посприяло те, що до середини 90-х рр. концепція зовнішнього виміру внутрішньої безпеки стала нагальною необхідністю. Так, в 1995 р. почалася підготовка до Міжурядової конференції, яка завершилася в 1997 р. підписанням Амстердамського договору. У грудні 1995 р. робоча група, створена Комісією ЄС для підготовки матеріалів для конференції, представила свою попередню доповідь. Визначаючи завдання групи, Комісія підкреслила, що результати функціонування «третьої опори» аж ніяк не відповідають масштабу сучасних проблем в даній сфері. Проаналізувавши положення Розділу VI Договору про Європейський Союз, що складають «третю опору» ЄС, а також факти їх вживання в різних ситуаціях, група прийшла до висновку: бажання громадян відчувати себе в безпеці усередині кордонів ЄС в умовах зростання організованої злочинності представляється цілком справедливим. Група виражала заклопотаність новими викликами внутрішньої безпеки Європейського Союзу, які набувають інтернаціонального характеру, зокрема, негативними аспектами свободи пересування осіб. У доповіді був зроблений ще один важливий висновок про те, що в умовах функціонування єдиного ринку, відкритості і скасуваннявнутрішніх кордонів
   Союзу, його держави-члени, діючи кожна сама по собі, вже не можуть гарантувати внутрішню безпеку, тобто феномен цей придбав явний міжнародний вимір. Скасування внутрішніх кордонів в ЄС сприяє вільному пересуванню людей по всій Європі. В рамках Шенгенських угод [14] передбачені заходи по захисту кордонів і розвитку співпраці між національними правоохоронними і судовими органами, з тим, щоб вільне пересування не могло бути використане злочинцями і терористами. Так, згідно Шенгенським угодам, іноземцеві може бути відмовлено в дозволі на в'їзд, якщо будь-яка з держав-учасників порахує його особою, «способным представлять угрозу национальной безопасности или международным отношениям». При цьому чітких критеріїв даної «угрозы» не встановлено.
   Інформація про «небезпечних» іноземців через комп'ютерні мережі Шенгенської інформаційної системи у вигляді спеціальних запитів поступає на пропускні пункти і прикордонні термінали всіх сторін Конвенції. Наявність подібного запиту також вважається за підставу для відмови в наданні права на в'їзд. Вельми строгими є і правила щодо процедури перетину зовнішніх кордонів (ст. 6).Як видно, уніфікація правил пересування через зовнішні кордони країн Шенгенської зони проводиться зовсім не за стандартом тих держав, де ці правила були відносно «ліберальними». Швидше навпаки, спільні правила стають строгішими, складнішими. Менша проникність зовнішніх кордонів як би компенсує відкритість кордонів внутрішніх. Всіх «іноземців» (наші громадяни, до речі, також відносяться до цієї групи) такий стан речей навряд чи може обрадувати. Проте зміцнення зовнішніх кордонів держав-членів ЄС - вимушена міра, продиктована прагненням забезпечити підтримку законності і правопорядку на всьому Шенгенському просторі, сприяти ефективній боротьбі з міжнародною злочинністю. Правда, це мало допомагає в протидії незаконній імміграції - проблемі, яка набуває з кожним роком все більшу гостроту для сучасної Європи, включаючи ЄС.
   Висновки. Питання про створення спільної стратегії безпеки, що включає як зовнішню, так і внутрішню її складові, залишається на порядку денному розвитку ЄС, особливо після обширного його розширення. Одним з важливих елементів стратегії безпеки повинен стати перерозподіл акцентів і пріоритетів у бік співпраці у сфері внутрішніх справ і правосуддя і спільної зовнішньої політики і політики безпеки з країнами-кандидатами і державами, які не входять в ЄС, у тому числі і з Україною. З нашого боку це зажадає рішучих дій, які ми, не витрачаючи часу даремно, вже здатні здійснювати в рамках Угоди про партнерство і співпрацю, інструментів політики сусідства ЄС і Плану дій Україна-ЄС.

Використані джерела:

   1. Виникнення даного правового феномену породило безліч дискусій, метою яких було визначення правової суті громадянства ЄС і проведення його порівняння з інститутом національного громадянства, наприклад: Лепешков Ю. Гражданство Европейского союза: нонсенс или объективная закономерность в международном праве / Ю. Лепешков // Белорусский журнал международного права и международных отношений 1998 — № 5
   2. Юридична енциклопедія: в 6 т. / Редкол.: Ю.С. Шемшученка (відп. ред.) та ін. Т. 1. - К.: «Укр. енцикл.», 1998. - С. 672.
   3. Мова йде про прихильників однієї з основних, давньої за походженням теоретичної концепції - європейської федеральної ідеї. З державних діячів це, перш за все, У. Черчиль, К. Аденауер, А. Де Гаспері; громадських діячів - Ж.Ж. Руссо, І. Кант, В. Гюго, Вольтер, К. Калергі, Ф. Спінеллі, Е. Россі; наукових діячів - К. Уєйр, А. де Ружмон, Р. Норд, Р. Бругманс, А. Марк, А. Спінеллі, П. Тейлор.
   4. Калиниченко П.А. Гражданство Европейского Союза / П. А. Калиниченко // Московский журнал междуна родного права. - 2000. - № 3. - С. 47-50.
   5. Стрежнева М.В. Азбука европейского гражданства / М. В. Стрежнева // Европа. - 2002. - №1 (19). - С. 26-27.
   6. Тут і далі тексти засновницьких договорів приводяться по виданню: Ветвицкая О., Горнинг Г. Право Европейского Союза. / О. Вертицкая, Г. Горнинг - СПб.: Питер, 2005. - 256 с.
   7. Зараз офіційними мовами ЄС є: англійська, болгарська, угорська, нідерландська, грецька, данська, ірландська, іспанська, італійська, латиська, литовська, мальтійська, німецька, польська, португальська, румунська, словацька, словенська, фінська, французька, чеська, шведська, естонська. Всього 23 мови.
   8. Реалізація цієї ідеї не обходиться без складнощів, перш за все тому, що громадяни держав-членів Союзу частенько недостатньо обізнані про можливості, що надаються їм європейським громадянством. Для поширення інформації про громадянство ЄС з листопада 1996 року Єврокомісія реалізує програму «Громадяни - понад усе», мета якої полягає в забезпеченні населення держав-членів Союзу інформацією про право громадян Союзу на мешкання, навчання і роботу в будь-якій державі-членові. Планується створення і інших програм Єврокомісії в цій області.
   9. Тут і далі текст у Договорі про встановлення Конституції для Європи приводяться по виданню: Европа без России. Договор, учреждающий Конституцию для Европы от 29 октября 2004 года. - М.: Издательство «Европа», 2005. - 580 с.
   10. Treaty amending the Treaty on European Union and the Treaty establishing the European Community (CIG 1/1/07 REV 1)
   11. European Union consolidated versions of the Treaty on European Union and of the Treaty establishing the European Community // Official Journal C 321E of 29 December 2006.
   2. Ще з 1969 р. в судовій практиці (прецедентному праві) Суду Європейських співтовариств дотримання основних прав визнане як один з «спільних принципів права Співтовариства», а деякі з цих прав навіть проголошені Судом як самостійні принципи правової системи ЄС (наприклад, принципи пошани права власності або права на захист).
   13. Европейский Союз: Основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями. - М.: ИНФРА-М, 2008. - 698 c.
   14. Термін «Шенгенські угоди» використовується поряд з такими поняттями, як Шенгенські досягнення ЄС (Shengen aequis) і Шенгенське право у вузькому сенсі, що в такому розумінні включає дві конвенції: “О постепенной отмене проверок на общих границах”, підписана 14 червня 1985 г., та Конвенція “О применении Шенгенского соглашения от 14 червня 1985 г. “О постепенной отмене проверок на общих границах”, підписана 19 червня 1990 р.

 
< Попередня   Наступна >

При використанні матеріалів сайту активне гіперпосилання на http://vuzlib.com обов'язкове!
Зворотний зв'язок
© 2010 www.VuzLib.com