www.VuzLib.com

Головна arrow Адміністративне право і процес arrow Юридична відповідальність в галузі охорони довкілля
Меню
Головна
Каталог освітніх сайтів

Юридична відповідальність в галузі охорони довкілля

М.Т. Гаврильців

ЮРИДИЧНА ВІДПОВІДАЛЬНІСТЬ В ГАЛУЗІ ОХОРОНИ ДОВКІЛЛЯ

   Розкривається суть поняття «екологічна відповідальність» як окремого різновиду юридичної відповідальності за заподіяння шкоди довкіллю, об'рунтовується застосування заходів адміністративного примусу в екологічному праві.
   Ключові слова: екологічне право, юридична відповідальність, навколишнє природне середовище, довкілля, попереджувальні заходи, заходи примусу, цивільна відповідальність, екологічні правопорушення, екологічна відповідальність.
   Постановка проблеми. У механізмі правового забезпечення раціонального використання природних ресурсів, охорони довкілля та екологічної безпеки громадян важливу роль відіграють норми, які визначають засади виконання обов’язків та несення відповідальності у межах приписів, передбачених екологічним законодавством. Такі норми формують комплексний правовий інститут екологічної відповідальності за попередження та ліквідацію шкоди, заподіяної довкіллю, який, з огляду на галузеві особливості, включає аспекти усіх можливих видів юридичної відповідальності: позитивної та ретроспективної, адміністративної, кримінальної, майнової (цивільно-правової), дисциплінарної тощо.
   Стан дослідження. Питання відповідальності у сфері громадського природоохоронного контролю та роль державних органів у забезпеченні екологічної безпеки стали предметом висвітлення у працях Н. Малишевої, М. Бринчука, Н. Кобецької, М. Краснової, Ю. Шемшученка, М. Орлова та інших учених. Крім того, практично всі юристи-екологи у своїх працях, де розглядаються еколого-правові питання, як правило, приділяють увагу проблемам відповідальності в екологічному праві. У цьому контексті важливо охарактеризувати чинний інститут екологічної відповідальності, з’ясувати історичні передумови його формування, зокрема в радянський період, коли фактично формувалися основи сучасного екологічного законодавства, показати доцільність імплементації в його норми прогресивних положень, сформованих на основі практичного досвіду. Усе це і стало метою нашої розвідки.
   Виклад основних положень. Сучасне європейське екологічне законодавство передбачає два режими екологічної відповідальності: за попередження (запобігання) шкоди навколишньому природному середовищу (позитивна відповідальність) та за завдану шкоду шляхом здійснення ліквідаційних (відновлювальних) заходів (ретроспективна відповідальність) [1].
   Попереджувальні заходи щодо виникнення шкоди в законодавстві радянської доби закладалися в природоохоронну справу спочатку шляхом встановлення окремих обов’язків. У перші роки радянської влади робилися спроби врегулювати питання боротьби з природними явищами, які заподіюють шкоду народному господарству (приклад - постанова Ради Праці і Оборони „Про боротьбу із засухою” від 29 квітня 1921 р.).
   На теренах України превентивні заходи випливали з вимог щодо охорони природи та засад адміністративної та судової відповідальності за їх порушення, які визначалися постановою Ради Міністрів УРСР „Про охорону природи на території Української РСР” від 3 червня 1949 р. № 1432. Для ефективного проведення попереджувальних заходів та згідно з Указом Президії Верховної Ради Української РСР від 25 березня 1967 р. було утворено Державний комітет Української РСР з питань охорони природи, який, відповідно до Положення, затвердженого постановою Ради Міністрів УРСР від 25 березня 1968 р. № 147, мав повноваження притягати в установленому порядку до матеріальної та адміністративної' відповідальності винних у порушенні правил охорони природи, а в необхідних випадках порушувати питання про притягнення винних осіб до кримінальної відповідальності (пп. „є” п. 4 Положення).
   Ретроспективними заходами цього періоду доцільно визнати встановлення різних форм і способів компенсації шкоди у сфері використання природних ресурсів. Так, у сфері використання земель встановлювалася відповідальність за потраву посівів, яка застосовувалася як засіб захисту права власності на такі посіви та передбачала, як саму компенсацію збитків, так і стягнення штрафу за кожну голову худоби чи птиці [2]. У відповідності з Основами законодавства про землю (ст. 39) відшкодовувалися збитки, завдані вилученням, тимчасовим зайняттям земельних ділянок, обмеженням прав землевласників і землекористувачів, зокрема, орендарів, або погіршенням якості земель в результаті негативного впливу різних видів діяльності. Порядок та розміри відшкодування збитків, заподіяних висушенням, підтопленням, заболоченням земельних ділянок та іншим негативним впливом на них вод встановлювалися згідно з положеннями постанови Ради Міністрів СРСР „Про відшкодування збитків землекористувачам і втрат сільськогосподарського виробництва при відведенні земель для державних або суспільних потреб” від 9 серпня 1974 р. № 636. Кошти, що мали надходити в порядку відшкодування втрат, повинні були використовуватися винятково для освоєння нових земель, підвищення родючості 'рунтів та продуктивності земель лісового фонду. Крім того, згідно із Земельним кодексом УРСР (ст. 117) винні у порушенні земельного законодавства особи повинні були компенсувати шкоду, заподіяну ними, зокрема привести земельні ділянки у стан, придатний для подальшого користування.
   Постановою Ради Міністрів СРСР „Про відшкодування збитків, заподіяних проведенням водогосподарських заходів, припиненням або зміною умов водокористування” від 5 квітня 1978 р. запроваджувався спеціальний механізм відшкодування збитків у випадках порушення таких умов, як водопостачання; користування водоймами і водними джерелами, спорудженими або впорядкованими за рахунок коштів відповідних підприємств, організацій, установ і громадян; експлуатації споруд для скидання і очищення стічних вод, а також роботи зрошувальних і осушувальних споруд (систем); користування водними об ’ єктами для лікувальних, курортних і оздоровчих цілей. Відшкодуванню підлягали збитки, заподіяні проведенням водогосподарських заходів, припиненням або зміною умов водокористування, які призвели до висихання, підтоплення, заболочення земельних ділянок та іншому шкідливому впливу вод на них, а також до порушень умов експлуатації споруд, зведених на водних об’єктах. Цим документом визначався можливий обсяг відшкодування збитків, джерела, з яких вони могли нараховуватися, порядок відшкодування, а також положення щодо можливості відшкодування збитків натуральним способом суб’єктами, які їх заподіяли, за згодою потерпілих осіб. Компенсація збитків, завданих державі порушенням водного законодавства, регулювалася такою ж постановою Ради Міністрів СРСР від 30 грудня 1980 р. і Методикою обчислення збитків, завданих державі порушенням водного законодавства, затвердженою в липні 1983 р. Держпланом та Мінфіном СРСР, що свідчило про запровадження спеціального розрахункового способу обчислення шкоди.
   Такі положення законодавства відповідали тогочасним конституційним засадам, за якими мали здійснюватися необхідні заходи щодо охорони та науково об'рунтованого раціонального використання землі, її надр, водних ресурсів, рослинного і тваринного світу, для збереження чистоти повітря і води, забезпечення відтворення природних об’єктів і поліпшення стану навколишнього середовища (ст. 18 Конституції СРСР від 7 жовтня 1977 р.). Ці заходи за характером слід визнати запобіжно-компенсаційними. Вони часто вживалися для стабілізації у конкретній частині певних природних ресурсів відповідного регіону. Водночас зазначалися відповідальні за їх виконання органи державної влади, способи, терміни здійснення та кошти на їх фінансування [3]. Таким же чином ставилися вимоги щодо здійснення заходів із попередження негативних природних явищ [4]. У нашій країні, яка стала на шлях ринкових відносин, чимало робиться для розв’язання екологічних проблем, формування дієвого механізму цивільно-правової відповідальності у сфері охорони довкілля.
   Становлення такої відповідальності, пов’язаної з охороною довкілля, можливість практичного її застосування у народногосподарській відтворювальній діяльності безпосередньо пов’язані з наданням господарським суб’єктам реальної самостійності відповідно до норм законів про власність, приватизацію державного майна, підприємництво тощо. Ці закони, регулюючи різні аспекти та сфери цивільно-правових відносин на ринкових засадах, радикально змінюють становище суб ’ єктів та юридичну правомочність власника у володінні, користуванні та розпорядженні природними ресурсами.
   Водночас, зі значним розширенням прав та самостійності підприємств і деяким послабленням регулювальної ролі держави за умов екологічної кризи та фактичної відсутності розвинутих ринкових відносин зростає актуальність і практичне значення формування механізму цивільно- правової відповідальності у природокористуванні та охороні довкілля. Створення механізму такої відповідальності і є необхідною умовою становлення і подальшого розвитку ринкового середовища, регулювання еколого-правових відносин [5, с. 30].
   Цивільно-правова відповідальність за екологічні правопорушення - це вид юридичної відповідальності, яка передбачає виконання фізичними та юридичними особами обов’язку щодо компенсації шкоди, заподіяної власниками чи користувачами природних ресурсів через порушення екологічного законодавства або екологічних та інших прав громадян. Об’єднання особистих прав, які породжують цивільно-правові відносини з приводу реалізації права на безпечне довкілля у ст. 293 ЦК України „Право на безпечне для життя і здоров’я довкілля” має велике значення, адже відтворює важливі аспекти всієї сфери життя та діяльності людини та надає можливості для подальшого наукового удосконалення правового регулювання інституту права на безпечне для життя і здоров’я довкілля та усунення прогалин у чинному законодавстві.
   Цивільно-правова відповідальність за заподіяння шкоди, завданої через неусунення небезпеки життю, здоров’ю та майну фізичних осіб, а також майну юридичних осіб, регулюється Цивільним кодексом України. Право на безпечне для життя і здоров’я довкілля - це абсолютне право, якому відповідає абсолютний обов’язок усіх утримуватися від порушення цього права. Невиконання цього обов’язку призводить до виникнення деліктного зобов’язання із заподіяння шкоди, яке регулюється нормами цивільного права [6, с. 176-182].
   Фізична особа відповідно до Законів України „Про охорону навколишнього природного середовища” та „Про інформацію”, має право на доступ до інформації про стан навколишнього середовища [7]. Кожний громадянин має право подати до суду позови про відшкодування шкоди через негативний вплив на довкілля діяльності підприємств, установ, організацій та окремих громадян. Така шкода відповідно до ст. 69 Закону України „Про охорону навколишнього природного середовища” від 25 червня 1991 р. підлягає компенсації, як правило, в повному обсязі.
   Справи про захист екологічних прав є новими для українських судів. Труднощі під час розгляду цієї категорії справ виникають через, по-перше, відсутність попередньої судової практики, на яку можна було б покластися під час розгляду справ; по-друге, відсутність затверджених компетентними органами методик визначення розмірів шкоди, на які можна було б спертися; по-третє, складність доведення причинного зв’язку між діяннями конкретних юридичних чи фізичних осіб і шкідливими наслідками, що настали; по-четверте, конфлікт між державними, відомчими, регіональними, корпоративними та особистими інтересами, що часто заважає прийняти правильне рішення і виконати його.
   Обговорення судової практики свідчить про те, що в діяльності правоохоронних органів і судів є істотні недоліки. Спостерігаються факти недооцінки суспільної небезпеки та шкоди порушень законів про охорону природи, не забезпечується принцип невідворотності відповідальності за забруднення рунту, рік, озер, морів та атмосферного повітря. Суди не приділяють належної уваги виявленню причин і умов, що сприяли екологічним правопорушенням, хоча саме їм належить у кожній справі забезпечувати всебічне, повне та об’єктивне з’ясування всіх обставин вчиненого злочину [8, с. 39-40] з метою точного визначення міри відповідальності.
   Цивільно-правова спрямованість відповідальності за порушення екології розглядається як різновид відповідальності за шкідливі наслідки нераціонального, байдужого чи навіть злочинного природокористування. У цьому випадку цивільно-правові санкції стають мірою відповідальності за порушення екології природного середовища. Цивільно-правова відповідальність охоплює і процес регламентації цивільно-правових відносин між об’єктами господарювання, який здійснюється за допомогою цілісної системи еколого-економічних відносин. Цивільно-правова відповідальність в майбутньому має стати гарантією активної, цілеспрямованої екологізації усіх видів виробництва та раціоналізації природовикористання.
   Примусові заходи в екологічному праві України залежно від юридико- фактичних підстав можна умовно поділити на заходи адміністративного примусу, не пов’язані з правопорушеннями (заходи адміністративного попередження, запобігання), та заходи адміністративного примусу, пов’язані з правопорушеннями (заходи адміністративного припинення - затримання, ст. 261; доставления, ст. 259 КУпАП). Слід відзначити, що вітчизняні науковці дискутують з приводу визначення суті поняття „правопорушення”, з яким пов’язується застосування заходів адміністративного примусу у сфері екологічних відносин. Так, І. Каракаш та А. Гетьман називають його екологічним правопорушенням і визначають як правопорушення, вчинене у сфері природокористування, відновлення і охорони навколишнього природного середовища, і навіть виділяють специфічні риси - екологічну спрямованість, екологічну небезпеку, екологічну протиправність та різновиди - ті, що вчинені власниками природних ресурсів, ті, що вчинені природокори- стувачами, ті, що вчинені особами, які не є власниками природних ресурсів або природокористувачами [9, с. 188].
   Натомість В. Андрейцев уважає, що доцільно виділяти особливий вид протиправних діянь - екологічні правопорушення, та розрізняти з-поміж них порушення вимог екологічної безпеки, порушення інших вимог екологічного законодавства, зокрема, нормативів екологічної безпеки [10, с. 313-315]. Водночас Л. Коваленко розглядає відповідні правопорушення як різновиди традиційних адміністративних правопорушень, які виділяються залежно від родового об’єкта посягання [11, с. 7], а І. Куян, виділяючи специфічні ознаки правопорушень - об’єкт посягання та екологічність, визнає їх екологічними адміністративними правопорушеннями [12, с. 7-8]. Можемо констатувати, що спостерігається певне розмаїття позицій науковців стосовно однієї з юридико-фактичних підстав застосування заходів примусу, засади якого визначено в екологічному праві. Однак детальний аналіз публікацій цієї тематики дозволяє відзначити, що їх автори пишуть про традиційний набір ознак адміністративного правопорушення, специфіку родового об’єкта, а при аналізі заходів відповідальності, що застосовуються у випадку вчинення відповідних протиправних діянь, посилаються на норми Кодексу України про адміністративні правопорушення. Тобто йдеться про адміністративні правопорушення зі специфічним родовим об’єктом посягання, що знову ж таки, не вимагає ні надмірної деталізації їх назви (екологічні адміністративні правопорушення), ні повної заміни назви (екологічні правопорушення).
   Таким чином, наявність протиправних діянь не є обов’язковою підставою застосування примусових заходів в екологічному праві. Значна їх кількість (перевірка документів, опитування природокористувачів, вилучення документів тощо) застосовується до фізичних та юридичних осіб, а, за відсутності відповідних діянь з метою їх попередження, для протидії надзвичайним обставинам, локалізації їх наслідків, що передусім свідчить про комплексний, поліструктурний характер мети заходів примусу в екологічному праві (попередження, припинення правопорушень, притягнення винних до відповідальності, протидія надзвичайним обставинам).
   У цьому контексті дещо дискусійним виглядає виокремлення деякими вченими екологічної відповідальності як самостійного виду юридичної відповідальності і навіть формулювання підстав для її відмежування від адміністративної. Вони полягають у тому, що, по-перше, засади екологічної відповідальності не передбачені адміністративним законом, зокрема Кодексом України про адміністративні правопорушення (уже загальновизнано, що засади адміністративної відповідальності визначаються не тільки у цьому кодифікованому акті); по-друге, суб’єктами адміністративної відповідальності переважно є громадяни та посадові особи, а екологічної - юридичні особи (у вітчизняній правовій науці вже остаточно визначено, що суб’єктами адміністративної відповідальності нарівні із фізичними є і юридичні особи, засади їх відповідальності визначені навіть в окремій главі  проекту Кодексу України про адміністративні проступки; до того ж заходи примусу в екологічному праві також зорієнтовані як на фізичних, так і на юридичних осіб); по-третє, звертає на себе увагу і наявний механізм застосування санкцій за винні та безвинні діяння цих юридичних осіб (специфіка адміністративної відповідальності юридичних осіб передбачає такий варіант); по-четверте, у системі адміністративних стягнень нема санкцій у вигляді обмеження, зупинення, припинення діяльності (аналіз окремих чинних законодавчих актів, які передбачають засади адміністративної відповідальності юридичних осіб, а також положень перспективного адміністративно-деліктного законодавства, свідчить про протилежне); по-п’яте, застосування „екологічних санкцій” здійснюється спеціальними суб’єктами (вони ж визначаються й органами адміністративної юрисдикції) [10, с. 329]. Отже, аргументація щодо окремого різновиду юридичної відповідальності - екологічної відповідальності, тим більше превентивного спрямування, на жаль, є надто дискусійною, що і дає змогу все ж таки визначити як останню складову примусу в екологічному праві - заходи адміністративної відповідальності, а до числа їх слід віднести попередження, штраф, позбавлення спеціального права, обмеження, припинення, заборону певних видів діяльності, експлуатації об’єктів, засади застосування яких, поряд з іншими заходами примусу, в майбутньому доцільно зосередити в єдиному кодифікованому акті - Екологічному кодексі України, що усунуло б наявні дискусії в науковому середовищі та позитивно вплинуло на примусово-застосовну діяльність спеціально уповноважених державних органів.
   Безперечно, слід провести інвентаризацію використовуваних заходів примусу, привести їх у відповідність з вимогами часу, офіційно визнати обмеження, припинення, заборону певних видів діяльності, зупинення дії, анулювання дозволів, ліцензій, інших спеціальних документів, збільшити розміри штрафів, що призначаються за порушення вимог екологічно- правових приписів, щодо юридичних осіб порівняно зі штрафами, які накладаються на фізичних осіб. Дехто з учених пропонує розширити повноваження спеціальних державних органів щодо застосування заходів примусу в екологічній сфері та збільшити кількість самих органів, з одночасним перерозподілом відповідних повноважень і передачею частини з них судовим установам.
   Висновки. На основі викладеного вище маємо підстави ствердити, що екологічна відповідальність як різновид юридичної відповідальності передбачає застосування відповідних примусових заходів, що здійснюються всупереч волі та бажанню як фізичних, так і юридичних осіб, які не перебувають у відносинах службового підпорядкування зі спеціально уповноваженими державними органами. Тобто примус в екологічному праві України наділений усім комплексом властивостей, притаманних адміністративному примусу в публічному праві України (за відсутності достатніх підстав для його виділення як самостійного різновиду), а входження екологічного права до системи публічного права України лише додатково підтверджує те, що відповідний примус дійсно є обов’язковою складовою адміністративного примусу в публічному праві України.

   1. Див.: Директива Європейського Парламенту та Ради 2004/35/ЄС від 21 квітня 2004 року про екологічну відповідальність за попередження та ліквідацію наслідків завданої навколишньому середовищу шкоди // Official journal of the European Union. - 2004. - 30/04. L 143/56-143/74.
   2. Див.: Про відповідальність за потрави покосів у колгоспах і радгоспах: Указ Президії Верховної Ради СРСР за станом на 11 січня 1955 р. // Ведомости Верховного Совета СССР. - 1955. - № 1. - Ст. 4; Про порядок примусового стягнення збитків і штрафів: Указ Президії Верховної Ради СРСР за станом на 11 січня 1955 р.; Про відповідальність за потрави покосів у колгоспах і радгоспах: Постанова Президії Верховної Ради Української РСР за станом на 20 лютого 1957 р. // Відомості Верховної Ради УРСР. - 1957. - № 2. - Ст. 42.
   3. Див.: О мерах по предотвращению загрязнения реки Северный Донец, подземных вод и воздушного бассейна в районе городов Лисичанска, Северодонецка и Рубежное Ворошиловградской области и города Славянска Донецкой области: Постановление Совета Министров СССР от 1 апреля 1976 г. № 217 // Известия. - 1976. - 17 апреля. - № 92. - Официальный отдел.
   4. Див.: О мерах по улучшению защиты населенных пунктов, предприятий, других объектов и земель от селевых потоков, снежных лавин, оползней и обвалов: Постановление Совета Министров СССР от 7 марта 1978 г. № 183 // Собрание постановлений Правительства СССР. - 1978. - № 6. - Ст. 37.
   5. Сурілова О. Про економіко-правову відповідальність в управлінні природокористуванням та охороною навколишнього середовища (теоретико- методологічні аспекти) / О. Сурілова // Право України. - 1998. - № 6. - С. 30.
   6. Малеин Н.С. Гражданский закон и права личности в СССР / Н.С. Малеин. - М.: Юридическая литература, 1981. - 216 с.
   7. Див.: Про охорону навколишнього природного середовища: Закон України станом на 25 червня 1991 р. // Відомості Верховної Ради України. - 1991. - № 41. - Ст. 546; Про інформацію: Закон України станом на 2 жовтня 1992 р. // Відомості Верховної Ради України. - 1992. - № 48. - Ст. 650.
   8. Судовий захист екологічних прав громадян України: довідник для суддів / Краснова М.В., Малишева Н.Р., Шевчук П.І. [та ін.]. - К.: КМ Академія, 2001. - 178 с.
   9. Екологічне право України: підручник для студентів юрид. вищ. навч. закладів / В.К. Попов, А.П. Гетьман, С.В. Размєтаєв [та ін.]. - Харків: Право, 2001. - 478 с.
   10. Андрейцев В.І. Право екологічної безпеки: навч. та наук.-практ. посіб. / В.І. Андрейцев. - К.: Знання, 2002. - 332 с.
   11. Коваленко Л.П. Адміністративно-правові заходи охорони навколишнього природного середовища: автореф. дис. на здобуття наук. ступеня канд. юрид. наук: спец. 12.00.07 / Л.П. Коваленко; Нац. юрид. акад. України ім. Я. Мудрого. - Харків, 2003. - 17 с.
   12. Куян І.А. Адміністративна відповідальність за екологічні правопорушення: автореф. дис. на здобуття наук. ступеня канд. юрид. наук: спец. 12.00.07 / І.А. Куян; Інститут держави і права ім. В.М. Корецького НАН України. - К., 2001. - 18 с.

 
< Попередня

При використанні матеріалів сайту активне гіперпосилання на http://vuzlib.com обов'язкове!
© 2010 www.VuzLib.com