www.VuzLib.com

Головна arrow Адміністративне право і процес arrow До питання визначення критеріїв оцінки якості надання реєстраційних послуг
Меню
Головна
Каталог освітніх сайтів

До питання визначення критеріїв оцінки якості надання реєстраційних послуг

М.П. Гурковський

ДО ПИТАННЯ ВИЗНАЧЕННЯ КРИТЕРІЇВ ОЦІНКИ ЯКОСТІ НАДАННЯ РЕЄСТРАЦІЙНИХ ПОСЛУГ

   Об'рунтовується необхідність визначення критеріїв оцінки якості надання реєстраційних послуг публічними органами управління (публічною адміністрацією) як одна із важливих умов поліпшення реєстраційної діяльності реєстраційної системи.
   Ключові слова: реєстрація, реєстраційна діяльність, державна реєстрація, публічні органи управління, публічна адміністрація, адміністративна послуга, результат, критерій, стандарт.
   Постановка проблеми. Радикальні перетворення у всіх сферах політичного та соціально-економічного життя українського суспільства нерозривно пов’язані зі створенням необхідних умов для реалізації конституційних прав і свобод громадян. Процеси демократизації суспільства та держави в Україні зумовили стрімкий розвиток різних інститутів, які потребують системного нормативно-правового регулювання та чітко визначеної реалізації через регламентовану діяльність публічних органів управління. У цьому зв’язку особливої уваги заслуговує вдосконалення інституту реєстрації, який за останні роки значно розширив сферу свого застосування. Про це свідчить істотне зростання кількості правовідносин, що оформляються через цей інститут.
   Визнання, дотримання та захист прав і свобод людини та громадянина - обов ’язок держави. У механізмі визнання і реалізації цих прав інститут реєстрації відіграє значну роль, оскільки в системі публічного управління функції реєстрації покладено на публічні органи управління (публічну адміністрацію), які своєю діяльністю покликані реалізовувати реєстраційні повноваження, вносити дані до єдиних реєстрів, утримувати їх, видавати документи, що підтверджують проходження реєстраційної процедури тощо. Якість реєстраційних дій відображає рівень дієвості механізму правового регулювання, від якого безпосередньо залежить рівень виховання громадян у дусі поваги до закону, юридична цінність рішень, які приймаються від імені держави.
   Між тим, узагальнення інформації про реальний стан реєстраційної діяльності публічних органів управління свідчить, що сьогодні таку діяльність в Україні здійснює понад п’ятдесят органів публічної адміністрації, які майже не взаємодіють між собою, а рівень послуг, що надаються ними, не відповідає європейським стандартам демократичних держав. Наявні недоліки є наслідком застарілого підходу до реєстраційної діяльності, спробою застосовувати традиційні механізми до сучасної моделі суспільних відносин.
   Таким чином, глибоке дослідження проблем правового регулювання і практичної реалізації реєстраційної діяльності публічної адміністрації набуває особливого змісту й актуальності. Тому визначення критеріїв оцінки якості надання реєстраційних послуг та їх особливостей важливо всебічно й 'рунтовно розглянути, що й стало метою цієї розвідки.
   Стан дослідження. Підкреслимо, що протягом останніх років опубліковано чимало наукових статей, а також навчально-методичних посібників із зазначеної проблематики. З-поміж них слід виділити праці провідних українських і закордонних вчених, зокрема В.Б. Авер’янова, С.С. Алексеева, Д.М. Бахраха, О.М. Бандурки, Ю.П. Битяка, В.М. Горшенєва, І.П. Голосніченка, О.М. Доброва, А.Р. Кирсанова, В.К. Колпакова, П.І. Кононова, О.В. Кузьменко, С.В. Лихачова, І.М. Лазарева, В.В. Михольскої, Д.М. Овсянко, В.М. Сорокіна, М.М. Тищенко. їх науково-теоретичні положення і висновки зумовили необхідність на новому рівні розглядати питання, пов’язані з реєстраційною діяльності публічної адміністрації.
   Виклад основних положень. Незалежно від власного бажання кожен громадянин періодично вимушений звертатися до публічних органів управління з приводу реєстрації народження дитини, шлюбу, реєстрації за місцем проживання, реєстрації як суб ’ єкта підприємницької діяльності і т.п. В Україні і надалі ці питання вирішуються у режимі „виконавчо-розпорядчої діяльності органів публічного управління”. Як свідчить досвід західних демократичних країн, відносини між органами влади та громадянами повинні мати зовсім інший характер - рівноправний, партнерський. Щоб досягти цього стану, потрібно створити багато передумов, у числі яких - належне правове регулювання адміністративної процедури тощо. Водночас, важливими для підвищення якості надання адміністративних, в тому числі реєстраційних послуг є низка інструментів „технологічного” характеру. До них, зокрема, належить наявність критеріїв для оцінювання якості надання адміністративних послуг. Вони потрібні для того, щоб за результатами оцінки можна було мати чітке уявлення про активність органів влади у здійсненні заходів щодо підвищення цієї якості.
   Одним із критеріїв оцінки якості надання адміністративних послуг, який суттєво впливає на загальну оцінку якості, є результат (результативність). Оцінка якості надання адміністративних послуг, на нашу думку, повинна базуватися на результатах перевірки та аналізу діяльності публічного органу з надання адміністративних послуг відповідно до встановлених критеріїв. Тому для оцінки якості надання адміністративних послуг слід визначити об’єктивні критерії. Термін „критерій” у словниках визначається як „підстава для оцінки, визначення або класифікації чогось; мірило, мірка” [1, с. 568]. Отже, під критерієм можна розуміти підставу для оцінки якості надання адміністративних послуг. Наприклад, оцінка якості надання адміністративних послуг може здійснюватися за таким критерієм, як „своєчасність”.
   Сукупність критеріїв повинна повністю охоплювати діяльність адміністративного органу з надання адміністративної послуги. Для того, щоб оцінка якості була об’єктивною, необхідно мати чіткі, найкраще - кількісно визначені вимоги. Зокрема, щоб оцінити, чи своєчасно було надано конкретну послугу необхідно опиратися на конкретні строки, встановлені для надання адміністративних послуг певного виду (наприклад, відповідно до ст. 25 Закону України „Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців” державна реєстрація юридичної особи має здійснюватися протягом трьох робочих днів [2]). У такому разі безпосереднім мірилом для оцінки якості надання адміністративних послуг є вже не сам критерій, а конкретні вимоги, які можна назвати „стандартами”.
   У вітчизняній науці, зокрема юридичній, під „стандартом” (від англ. standart - норма, зразок, модель; від франц. standhard - твердо стояти) прийнято розуміти документ, що встановлює для загального і багаторазового застосування правила, загальні принципи або характеристики, які стосуються діяльності чи її результатів, з метою досягнення оптимального ступеня впорядкованості у певній галузі [3, с. 614]. Отже, під стандартом розуміється формально (офіційно) визначені вимоги. Звідси стандартами якості адміністративних послуг є конкретні вимоги щодо надання адміністративної послуги, яким повинна відповідати діяльність адміністративного органу і за допомогою яких можна оцінити, наскільки якісно надається та чи інша адміністративна послуга [4, с. 12]. Для того, щоб мати змогу оцінювати якість надання адміністративних послуг та стандартизувати їх надання, потрібно визначити критерії оцінки якості надання адміністративних послуг, у тому числі й реєстраційних. Принципово важливе значення конкретного критерію полягає у тому, що він є основою для визначення одного або кількох стандартів надання адміністративних послуг. Винятками з цього правила можуть бути випадки використання оцінювальних критеріїв, які в своїй основі залежать від суб’єктивних чинників (наприклад, такий критерій як „повага до особи”). Але, за загальним правилом, критерій має бути придатним для вироблення на його основі стандартів надання адміністративних послуг.
   Слід розрізняти такі категорії, як „вищі стандарти” (найкращі), „мінімальні стандарти” (гірше не повинно бути), „спеціальні стандарти” (для окремого виду послуг), „загальні стандарти” (для всіх адміністративних послуг). Стандартом у традиційному значенні слова є саме „мінімальні стандарти”. Це ті мінімальні вимоги, які забезпечують належний (мінімальний) рівень якості надання адміністративної послуги. Недотримання мінімального стандарту - підстава для негативного оцінювання якості надання адміністративної послуги.
   Адміністративний орган повинен не лише дотримуватися мінімальних стандартів, а й самостійно підвищувати якість послуг, що ним надаються. Наприклад, якщо закон передбачає, що певна адміністративна послуга надається у певний строк, орган, позитивно вирішуючи цю справу у коротший строк, робить надання послуги якіснішим.
   Оцінка якості надання адміністративних послуг може здійснюватися з позицій держави (внутрішня оцінка органу) та з позицій споживачів (зовнішня оцінка). Крім того, можна виділити „змішану” оцінку, яка здійснюється зовнішнім суб’єктом, який є не споживачем, а швидше „відповідальним надавачем” послуги (наприклад, вищий орган) або „контролером” (наприклад, Міністерство юстиції України при перевірці територіальних органів юстиції). Дотримання органом встановлених державою стандартів означає якісне надання адміністративних послуг. При цьому споживачі можуть оцінювати цю якість і за згаданими суб ’ єктивними критеріями, які складно піддаються нормативному визначенню (приклад - критерій „поваги до особи”), а також за встановленими стандартами, але з підвищеними очікуваннями (наприклад, особа просить, щоб їй надали послугу в швидший термін, ніж встановлено законом). Наближення офіційних стандартів до очікувань особи є найважливішим орієнтиром у вдосконаленні системи організації надання адміністративних послуг. Тобто ідеальним є стан, коли вимоги щодо якості зі сторони споживачів та офіційно встановлені стандарти збігаються [4, с. 13].
   Таким чином, „критерії оцінки якості надання адміністративних послуг” - це ті показники, які є підставою для встановлення стандартів надання адміністративних послуг і за якими можна визначати, наскільки при наданні конкретної послуги задоволені потреби та інтереси споживача (клієнта) та наскільки адекватною і професійною є діяльність адміністративного органу [4, с. 14].
   Визначення чітких критеріїв оцінки якості надання адміністративних послуг є необхідним кроком у реформуванні сфери публічних послуг в Україні. Встановлення переліку критеріїв, визначення на їх основі стандартів - обов’язкова умова якісного розвитку сфери публічних послуг. Для кожної особи, споживача адміністративних послуг, наявність чітких критеріїв оцінки якості та стандартів - найкращий спосіб забезпечення її прав і законних інтересів.
   Ураховуючи те, що задоволеність споживача та орієнтація на споживача має бути основним принципом при визначенні критеріїв оцінки якості надання адміністративних послуг у сфері реєстраційної діяльності, а також із урахуванням сучасного стану надання адміністративних послуг в Україні, пропонуємо мінімальний набір критеріїв, які повинні взяти за основу органи, що здійснюють реєстраційну діяльність. Це - результативність реєстраційної діяльності, своєчасність, доступність, зручність, повага до особи під час здійснення реєстраційної діяльності, професійність реєстраційної діяльності, дотримання принципів реєстраційної діяльності.
   Критерій результативності реєстраційної діяльності передбачає відповідь на питання: чи отримав споживач реєстраційної послуги результат, на який він очікував (звичайно, якщо ці очікування законні). Якісною за критерієм результативності послуга є у разі надання органом адміністративної послуги в сфері реєстраційної діяльності, тобто отримання особою очікуваного результату. Законна, об'рунтована та своєчасна відмова у наданні послуги також означає якісну роботу органу, хоча послугу і не було надано. Підставою для негативної оцінки за критерієм результативності реєстраційної діяльності є ненадання послуги у разі, коли вона повинна була бути надана (незаконна відмова). Крім того, за даними внутрішнього аудиту, негативної оцінки заслуговує надання такої послуги, як реєстрація без законних підстав.
   Своєчасність реєстраційної діяльності - один із найважливіших критеріїв оцінки якості надання адміністративної послуги, під яким розуміють надання адміністративної послуги щодо здійснення реєстраційних дій (вирішення справи) у встановлений строк. Офіційно встановлюваний строк надання певного виду адміністративних послуг має бути об'рунтованим (адекватним). Ці строки необхідно періодично переглядати. Основними показниками оптимального строку мають бути об'рунтовані очікування споживачів та реальні можливості органу дотриматись визначених строків. В ідеалі орган має надавати послугу як найшвидше.
   В окремих категоріях справ (наприклад, реєстрація шлюбу, транспортного засобу) слід передбачити можливість прискореного надання послуги (у виняткових випадках, за підвищену плату тощо). Проте, адміністративні органи не повинні перетворювати механізм скорочених строків надання послуг на спосіб заробітку. Наприклад, сьогодні розгляд заявки на реєстрацію знака для товарів та послуг триває близько двох років. Водночас широко пропонується прискорена експертиза (за шість місяців) проте за надзвичайно високу плату [5].
   Несвоєчасне надання адміністративної послуги щодо проведення реєстраційних дій, тобто прострочення, неврахування обставин конкретної справи, якщо була потреба у прискореному вирішенні, є підставами для негативної оцінки якості послуги за цим критерієм. Важливо, щоб адміністративний орган у випадку неможливості своєчасного надання послуги інформував споживача про причини такої затримки та про строк, протягом якого послугу буде надано.
   Доступність реєстраційної діяльності як критерій оцінювання якості адміністративних послуг означає насамперед фактичну можливість особи звернутися за отриманням необхідної адміністративної послуги. Цей критерій передбачає: а) наявність інформації про адміністративний орган, в якому можна отримати послугу щодо здійснення реєстраційних дій; б) доступне територіальне розташування адміністративного органу, який здійснює реєстраційні дії; в) режим доступу до приміщення адміністративного органу, який здійснює реєстраційні дії; г) доступність бланків та інших формулярів для отримання реєстраційної послуги; ') доступність оплати реєстраційної послуги (якщо вона платна).
   Зручність як критерій оцінки якості надання реєстраційної послуги передбачає визначеність у питанні, наскільки враховано інтереси та потреби споживачів послуг при організації надання реєстраційних послуг у конкретному органі. Зручність як критерій включає: вибір способів звернення за реєстраційною послугою; простоту реєстраційної послуги; організацію особистого прийому споживачів із з’ясування можливостей отримання реєстраційної послуги; доступність оплати реєстраційної послуги (якщо вона платна).
   Максимум спілкування між реєстраційними органами (погодження, експертизи тощо) має здійснюватися всередині адміністрації, а не перекладатися на особу. Бажано, щоб споживач мав справу лише з одним органом, який надає реєстраційні послуги для отримання очікуваного результату. Для цього потрібно запровадити таку систему взаємодії реєстраційних органів між собою, за якою всі проміжні етапи надання реєстраційної послуги будуть здійснюватися органом самостійно, без залучення заявника. Запровадження принципу „єдиного вікна”, створення універсамів реєстраційних послуг є важливими кроками у напрямку напрямі задоволення цього критерію якості надання реєстраційних послуг. Але сьогодні, як підтверджують фахівці, підприємці змушені ходити до чиновників у різні кабінети, хоч у ряді країн СНД відповідні органи видають дозволи та здійснюють реєстраційні дії за принципом заяви. У відведений термін після звернення органи мають здійснювати відповідні дії. У нас же, особливо у сфері будівництва і відведення землі, процедура дуже ускладнена і надзвичайно тривала. Статистика свідчить, що здійснення реєстрації через єдину дозвільну систему є швидшою, хоча без корупційних зазіхань тут не обходиться, правда, як стверджують практики вони значно менші, ніж у дозвільних управліннях [6, с. 2].
   Незалежно від того, яким способом відбувається спілкування приватної особи - споживача реєстраційної послуги з реєстраційним органом важливим аспектом, особливо в українських умовах, є питання поваги до особи під час здійснення реєстраційної діяльності. Звичайно, цей критерій досить суб’єктивний, адже здебільшого 'рунтується на власному життєвому досвіді споживача. Проте можуть бути і цілком об ’ єкгивні підстави для оцінки якості надання реєстраційних послуг за цим критерієм, зокрема, якщо він включатиме не лише шанобливе (ввічливе) ставлення до особи, а й дотримання принципу рівності. Мається на увазі встановлений Конституцією України принцип недискримінаційності, тобто заборони надання привілеїв чи інших переваг, а також невиправдане встановлення запровадження обмежень. Реєстраційна послуга повинна надаватися однаково якісно для всіх споживачів, в однаковий строк, із однаковими вимогами, тобто має бути дотримано однакове ставлення до всіх споживачів адміністративної послуги. У цьому контексті доцільно розглянути проблему „пільговиків”. Як правило, це має значення для організації належного прийому громадян. Проте кількість категорій осіб, що які мають встановлені законом пільги при отриманні реєстраційних послуг, має бути мінімальною, а підстави їх виокремлення об 'рунтованими. Підставами для негативної оцінки якості надання реєстраційних послуг за критерієм поваги до особи є некоректність працівників реєстраційного органу у спілкуванні, небажання допомогти, безпідставне пріоритетне обслуговування окремих громадян тощо. Зрештою можна розцінювати як неповагу до особи незабезпечення побутових зручностей у місцях прийому громадян, невикористання усіх комунікаційних можливостей реєстраційного органу тощо.
   Під професійністю надання реєстраційних послуг слід розуміти рівень кваліфікації працівників реєстраційного органу, виявлений при наданні реєстраційних послуг, зокрема: знання та дотримання процедури надання послуги, наявність навичок по у роботі з клієнтами тощо. Професійність працівника проявляється в об'рунтованості вимог, що ставляться до споживача, конкретності та коректності зауважень до поданих документів тощо. Підставами для негативної оцінки якості надання реєстраційної послуги за критерієм професійності є виникнення перешкод у наданні реєстраційної послуги, зумовлених низькою кваліфікацією працівника. Це можуть бути навіть випадки, коли справа вирішується результативно та своєчасно, але не завдяки належній кваліфікації працівника, а через надмірну активність і поінформованість приватної особи. Звичайно, цей критерій є достатньо суб’єктивним.
   Критерій дотримання принципів реєстраційної діяльності передбачає встановлення та дотримання основоположних ідей стосовно надання послуг населенню, в тому числі це стосується реєстраційних послуг. Підкреслимо, що через недотримання зазначених постулатів зводиться нанівець зміст зазначеного, втрачається сенс існування інституту реєстрації. Саме тому публічні органи, до компетенції яких входить контроль за дотриманням принципів діяльності реєстраційних послуг, виявляють та, по можливості, усувають порушення, пов’язані із зазначеним дотриманням критеріїв оцінки важливої діяльності.
   Висновки. Запропоновані критерії оцінки якості надання реєстраційних послуг спрямовані насамперед на те, щоб виправдати сподівання громадян, які звертаються до органів влади. Слід підкреслити, що перераховані критерії мають статичний характер. Але надзвичайно важливим є врахування і динамічних критеріїв, насамперед, оцінка того, чи відбувається постійне вдосконалення організації надання реєстраційних послуг (для цього має здійснюватися періодичне звітування про те, які заходи вжито за певний проміжок часу для поліпшення якості надання реєстраційних послуг), чи є в органі перспективні плани удосконалення організації надання реєстраційних послуг тощо.
   Це достатньо ефективні засоби стимулювання пошуків працівниками органів, які здійснюють реєстраційну діяльність, шляхів вдосконалення цієї роботи. Практично реалізувати такі наміри належним чином можна буде лише тоді, коли на відповідному рівні ухвалять нормативно-правовий акт, яким буде визначено термінологічний базис сфери адміністративних послуг і врегульовано процедурні відносини між приватними (фізичними та юридичними) особами та публічною адміністрацією (йдеться про Закон України „Про адміністративні послуги”).
   Структурно у такому нормативному акті, на наш погляд, слід викласти положення, що стосуються:
   1) термінології;
   2) видів адміністративних послуг населенню;
   3) принципів надання адміністративних послуг населенню;
   4) суб’єктів надання адміністративних послуг;
   5) споживачів адміністративних послуг;
   6) критеріїв якості адміністративних послуг населенню;
   7) критеріїв результативності адміністративних послуг;
   8) критеріїв своєчасності;
   9) критеріїв доступності;
   10) критеріїв зручності адміністративних послуг;
   11) критеріїв відкритості;
   12) критеріїв професійності;
   13) стандартів надання адміністративних послуг;
   14) відповідальності за ненадання або неякісне надання адміністративних послуг населенню.
   Завершальною частиною цього акту мають бути прикінцеві положення.

   1. Новий тлумачний словник української мови: у 4 т. / уклад. В.В. Яременко, О.М. Сліпушко. - К.: Аконіт, 1998. - Т. 3. - 928 с.
   2. Див.: Відомості Верховної Ради. - 2003. - № 31-32. - Ст. 263.
   3. Юридична енциклопедія: у 6 т. / гол. ред. Ю.С. Шемшученко. - К.: Українська енциклопедія, 1999. - Т. 5. - 733 с.
   4. Тимощук В.П. Оцінка якості адміністративних послуг / В.П. Тимощук, А.В. Кірмач. - К.: Факт, 2005. - 88 с.
   5. Про затвердження Положення про порядок сплати зборів за дії, пов’язані з охороною прав на об’єкти інтелектуальної власності: постанова Кабінету Міністрів України за станом на 22 травня 2001 р. № 543 
   6. Кошуба Я. Партнери та опоненти / Я. Кошуба // Суботня пошта. - 2008. - 24 липня. - С. 2.

 
< Попередня   Наступна >

При використанні матеріалів сайту активне гіперпосилання на http://vuzlib.com обов'язкове!
© 2010 www.VuzLib.com