www.VuzLib.com

Головна arrow Адміністративне право і процес arrow Основні напрямки історичного розвитку вчення про систему адміністративного права (від поліцейського до адміністративного)
Меню
Головна
Каталог освітніх сайтів

Основні напрямки історичного розвитку вчення про систему адміністративного права (від поліцейського до адміністративного)

І.С. Гриценко

ОСНОВНІ НАПРЯМКИ ІСТОРИЧНОГО РОЗВИТКУ ВЧЕННЯ ПРО СИСТЕМУ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА (ВІД ПОЛІЦЕЙСЬКОГО ДО АДМІНІСТРАТИВНОГО)

   Висвітлюються основні emanu становлення і розвитку адміністративного права як галузі юриспруденції, аналітично розглядається вклад учених у формування окремих структурних елементів (інститутів, підінститутів) адміністративно-правової системи, наголошується на важливості творчого осмислення науково-теоретичних концепцій, які розробляли учені в XIX і XX ст. Ключові слова: адміністративне право, історія, розвиток, система, поліцейське право, учені.
   Постановка проблеми. У своєму розвитку адміністративне право пройшло такий шлях, який суттєво відрізняється від тих історичних етапів, протягом яких формувалися інші галузі права. Це пов’язано, насамперед, з тим, що, по-перше, вітчизняне адміністративне право виникло на базі поліцейського права, сформованого головним чином під впливом наукових поглядів та ідей західноєвропейських вчених та практики західноєвропейського законодавства [1, с. 34]; по-друге, на відміну, наприклад, від цивільного та кримінального, адміністративне право у його сучасному розумінні існує трохи більше ста років [2, с. 39; 3, с. 100-112; 4]; по-третє, адміністративне право найбільшою мірою схильне відчувати на собі зміни політичних режимів та форм правління у країні. Безумовно, що зазначені фактори за всю недовгу історію існування адміністративного права здійснили на нього помітний вплив, що позначився, зокрема, і на особливостях внутрішньої побудови адміністративного права, тобто на його системі. У цьому сенсі важливо аналітично розглянути позиції учених- поліцеїстів (адміністративістів), котрі у своїх працях висвітлювали процес становлення системи поліцейського (адміністративного) права. Такий науковий підхід дозволить з’ясувати послідовність формування окремих структурних елементів (інститутів, підінститутів) адміністративного права, визначити з урахуванням історичного досвіду напрямки удосконалення його внутрішньої побудови.
   Виклад основних положень. Виникнення науки поліцейського права, на базі якої, як відомо, пізніше виникла наука адміністративного права, відноситься до початку XIX ст. і пов’язується як сучасними вченими [5, с. 64], так і вченими, творча діяльність яких проходила у XIX ст. [6, с. 207], з прізвищем П. Гуляєва та його працею «Права и обязанности градской и земской полиции и всех вообще жителей российского государства в отношении к полиции». Цей твір не був власне науковим за своїм змістом, оскільки автор у ньому, за словами І.Є. Андреєвського, не дав жодного аналізу, жодної критики викладеним положенням, а обмежився лише механічним відтворенням законів, які визначали структурну побудову поліцейських органів та завдання, що покладалися на них, а також законів, які окреслювали права громадян [6, с. 207]. Таким чином, за П. Гуляєвим, поліцейське право розподілялося на дві частини, де перша стосувалася, якщо так можна сказати, правового статусу поліції, а друга - правового статусу громадян у їх відносинах з поліцією.
   Першою ж більш-менш науковою працею, присвяченою дослідженню поліцейського права, вважається книга І. Платонова «Вступительные понятия в учение о благоустройстве и благочинии государственном». Її завдання автор вбачав у критичному аналізі тогочасної літератури, присвяченої поліцейському праву та спробі розробити вчення про благоустрій та благочиння, які і були головними елементами його системи поліцейського права. Аналізуючи зазначені поняття, І. Платонов прийшов до думки, що та частина законодавства, яка називається благоустроєм, має на меті визначити позитивні заходи, спрямовані на створення матеріального та морального добробуту населення, а частина законодавства, яка отримала назву благочиння, покликана забезпечити досягнення названих цілей вже негативними засобами [6, с.208]. Отже, І . Платонов виділив у змісті науки поліцейського права два основні елементи - науку про благоустрій та науку про благочиння, що знайшло подальший розвиток та обгрунтування у пізніших працях авторів, зокрема Н. Бунге. Особливістю наукової діяльності цього вченого у сфері поліцейського права, яка вплинула і на визначення системи поліцейського права, було те, що він, за фахом економіст, намагався саме з огляду економіки з’ясовувати сутність та призначення поліцейського права. Воно, на думку вченого, мало комплексний характер: перша частина - вчення про безпеку, або закони благочиння, належала до державного права, а друга - вчення про добробут (закони благоустрою) мала розглядатися як прикладна частина політичної економії. Відповідні погляди знайшли відображення в його монографії «Полицейское право. Введение в государственное благоустройство». Значною мірою ця праця мала економічний характер, оскільки виклад «законів державного благоустрою» починався з розгорнутого (у 9 главах) історичного нарису розвитку економічних вчень від Платона і Арістотеля до соціалістичних і комуністичних течій та їх критики. Далі містився огляд різних галузей господарчої діяльності, що охоплював промисловість, сільське господарство і торгівлю. У цих главах економіка поєднувалася з юриспруденцією, оскільки автор постійно звертав увагу на норми законодавства, що регулюють відповідну господарчу діяльність [7, с. 70-71]. Пізніше погляди Н. Бунге щодо необхідності розглядати науку поліцейського права через призму економічних законів поділяв також і А. Антонович, який був переконаний, що поліцейське право становить необхідний додаток політичної економії, де наука поліцейського права вивчає правові підстави, за допомогою яких закони політичної економії знаходять належне застосування і досягається панування народного добробуту. Якщо політична економія, продовжував вчений, є наукою про природні закони організму народного добробуту, то поліцейське право є наукою про засади організації цього добробуту, про умови життєдіяльності народного організму. Водночас А. Антонович не погоджувався з поділом науки поліцейського права на благоустрій і благочиння, а пропонував розділити її на дві частини: загальне вчення про фактори добробуту та вчення про окремі галузі діяльності, спрямовані на досягнення добробуту. Знову ж таки кожна з цих частин поділялася на свої складові. Так, у першій частині виділялися розділи про поліцію населення, поліцію сил природи, поліцію капіталу, у другій вивчалися питання виробництва, розподілу та споживання [7, с. 298].
   Поряд із цими підходами до побудови системи поліцейського права існували й інші, в основу яких було покладено розподіл поліцейської діяльності за її конкретними напрямками або, іншими словами, за предметами відання поліції. Представником такої течії у науці поліцейського права був І. Андреєвський, аналіз праць якого дозволяє зробити висновок, що у змісті науки поліцейського права вчений виділив дві основні частини - поліцію безпеки [6] та поліцію добробуту [8], де зміст кожної з них знову ж таки розпадався на структурні елементи нижчого системного рівня. Так, перша частина об’єднувала норми (заходи), спрямовані на попередження небезпеки, яка могла настати від злої волі людини, та норми (заходи), спрямовані на попередження та усунення небезпеки, яка прямо не залежала від людської волі. Що ж стосується поліції добробуту, то вона складалася вже з трьох основних інститутів (у сучасному розумінні). Перший об’єднував заходи, спрямовані на сприяння духовному добробуту населення, другий - заходи, спрямовані на забезпечення матеріального добробуту населення, третій - заходи, покликані забезпечувати умови добробуту як матеріального, так і духовного.
   Принципово відмінну позицію у питанні розуміння та системи поліцейського права займав М. Шпілевський, що знайшло своє відображення у його монографії «Полицейское право как самостоятельная отрасль правоведения». Ця праця була логічним продовженням ідей В.М. Лєшкова про тотожність поліцейського і суспільного права. М. Шпилевський вважав, що суспільне право є вищим щаблем розвитку поліцейського права. За його словами, суспільне право є «правом особи або правом на розвиток і охорону особи». Предметом своїм воно має розвиток і охорону суспільних інтересів, а його завдання полягає у задоволенні загальнолюдських інтересів і потреб особи. Система суспільного права мала включати загальну і особливу частини. Зміст першої становить виклад основних засад і категорій суспільного права, а особливої частини - виклад окремих інститутів суспільного права. В особливій частині автор виділив два розділи, з яких перший присвячувався вченню про право соціальної організації народу, а другий - вченню про право розвитку і охорони суспільних сил народу. Відповідно у першому розділі вивчалися норми: про право сходок і зібрань; право товариств і компаній; право суспільних союзів; право станово-професійних союзів; право громад; право земств. Другий розділ був присвячений дослідженню норм, які мали регулювати різні види економічної діяльності та соціального розвитку [7, с. 81-82].
   Проривом у дослідженні поліцейського права, з якого, власне, і почалася трансформація останнього в адміністративне право, можна назвати творчу діяльність І. Тарасова, наслідком якої стала чимала кількість наукових праць, в яких автор розглядав також і питання системи поліцейського права. Особливістю підходу І. Тарасова до дослідження поліцейського права порівняно з його попередниками було намагання здійснити догматичне вивчення поліцейського права шляхом аналізу правових норм, що визначають поліцейську діяльність держави, а також завдання, форми та межі цієї діяльності.
   Ознайомлення з працями ученого, зокрема з «Очерками науки полицейского права», показує, що автор розділив поліцейське право на три частини: вступ, загальну та особливу частини, що, за словами його сучасника В. Івановського, нагадувало систему німецьких підручників [1, с. 39-40]. «Вступ, - наголошував І. Тарасов, - містив у собі усе вступне, підготовче, поділявся на дві частини: основні поняття і історія вчень та установ. У загальній частині, яка зосереджувала все те, що має загальне значення для усієї поліцейської діяльності, - три розділи: органи поліцейської діяльності, влада цих органів та забезпечення закономірності у поліцейській діяльності. У першому розділі досліджуються органи уряду, самоврядування та співєднання (російською - соединства); у другому - виконавча та примусова влади цих органів та співвідношення між ними; у третьому - попереджувальні та репресивні заходи забезпечення закономірності поліцейської діяльності. Особлива частина розпадається на сім відділів відповідно до найважливіших галузей поліцейської діяльності, а саме: безпеку, освіту, сполучення, поводження, виробництво, розподіл та споживання» [7, с. 187]. Отже, система поліцейського права І. Тарасова почала набувати форм, які раніше не використовувалися у науковій літературі, з введення до її змісту елементів, які нагадували сьогоднішні інститути адміністративного права - інститут суб’єктів адміністративного права, інститут методів державного управління, інститут забезпечення законності у державному управлінні тощо, а це свідчить про намагання І. Тарасова не тільки створити нову систему поліцейського права, а й взагалі по-новому підійти до розуміння та призначення цієї галузі права. Учений писав: «Протягом попереднього періоду на поліцію дивилися як на сферу діяльності виключно лише органів уряду, який усував суспільство від будь-якої участі у цій діяльності; при пануванні ж нових поглядів на співвідношення між суспільством та державою та на завдання останньої уявляється необхідним, з одного боку, обмежити сферу поліцейського втручання, з іншого - допустити до участі у внутрішньому управлінні і органи громадські. Очевидно, за таких умов необхідно було змінити принцип, покладений у підгрунтя як поліцейської діяльності, так і науки, яка обрала останню предметом свого дослідження» [7, с. 213-214].
   Подібні реформаторські погляди поділялися також й іншими вченими, творча діяльність яких проходила наприкінці ХІХ - початку XX ст. Серед них необхідно назвати М. Цитовича, Е. Берендтса, В. Дерю- жинського, В. Івановського. Говорячи по наукові погляди М. Цитовича, необхідно, перш за все, відзначити, що він предметом науки поліцейського права бачив внутрішнє управління, у межах якого, з одного боку, здійснювався захист осіб, майна та громадського порядку від різноманітних небезпек (крім іноземного вторгнення), а з іншого - безпосереднє сприяння населенню у досягненні ним різних культурних цілей (господарських, наукових, моральних тощо). Порядок здійснення внутрішнього управління, як зауважував М. Цитович, регламентувався правовими нормами, які вчений поділяв на дві групи. До першої належали ті норми, які визначали побудову органів внутрішнього управління та загальні умови їх діяльності, інші ж стосувалися безпосередньо окремих предметів внутрішнього управління. У зв’язку з цим М. Цитович поліцейське право як науку про внутрішнє управління поділяв на дві частини: першу (загальну) - про організацію внутрішнього управління та про загальні умови для діяльності його органів і другу (особливу) - про окремі галузі внутрішнього управління [7, с. 391]. Розмірковуючи з приводу змісту поліцейського права, М. Цитович вважав, що перша група норм переважно має розглядатися у курсі державного права, тому пропонував розглядати поліцейське право лише як науку про правові норми, що стосуються окремих предметів внутрішнього управління.
   Дещо інші погляди на систему вже адміністративного права, під яким розумілася сукупність норм, що регулювала обов’язкову та примусову діяльність органів державної влади, а також громадських груп та приватних осіб для здійснення державних завдань та сукупність обумовлених цією діяльністю юридичних відносин між державою взагалі, її органами, громадськими групами та приватними особами, висловлював у 1898 р. Е. Берендтс, який виділяв три основні частини: 1) об’єктивне адміністративне право, що встановлювало межу прав та обов’язків органів влади, з одного боку, та членів державного спілкування - з іншого, при захисті ними інтересів приватного та громадського життя; 2) суб’єктивне адміністративне право державної влади та її органів, куди відносяться організація установ та з’ясування тих обов’язкових та примусових заходів, які можуть бути застосовані органами влади у межах, встановлених нормами адміністративного права; у цю частину входило вчення про юридичну природу державних посад, про юридичну природу адміністративної дії в її різних видах, про форму цих дій, про взаємні відносини органів влади та їх склад та про ставлення органів влади до учасників державного спілкування: суспільства та індивідів; 3) суб’єктивне адміністративне право учасників державного спілкування, тобто вчення про ті відносини, у які вступають вони з органами влади та один з одним при виконанні обов’язків з метою здійснення державних інтересів та при захисті своїх приватних індивідуальних інтересів [9, с. 7-9].
   Аналізуючи викладену вище позицію Е. Берендтса щодо системи адміністративного права, можна погодитися з думкою В. Івановського, який писав, що «наведена система значною мірою відповідає загальній частині адміністративного права за умови її суворої юридичної розробки» [1, с. 39]. І справді, вчений у свою систему включив найважливіші елементи загальної частини адміністративного права, які у сучасній інтерпретації мають такий вигляд - вчення про суб’єктів адміністративного права, вчення про правовідносини, що виникають у адміністративній сфері, вчення про методи та форми адміністративної діяльності, вчення про забезпечення законності адміністративної діяльності.
   Розглядаючи систему поліцейського (адміністративного) права, не можна оминути творчу діяльність В. Дерюжинського, наукові праці якого побачили світ вже на початку XX ст. Цей учений, як і більшість його сучасників, стояв на тій позиції, що предметом поліцейського права є так зване внутрішнє управління, завданням якого було сприяння культурному розвитку народу, забезпечення найсприятливіших умов для найповнішого задоволення потреб його духовного та матеріального існування [10, с.2].
   На нашу думку, подібний висновок учений зробив під впливом ідей М. Цитовича, поділяючи його позицію стосовно того, що наука поліцейського права має концентрувати свою увагу лише на правових нормах, які визначають порядок здійснення управління у тій або іншій галузі. Підтвердження цьому можна знайти у працях В. Дерюжинського, які позбавлені загальної частини, а мають у своєму змісті лише особливу. Відповідно до цього автор писав, що поліцейське право вивчає три великі групи явищ. По-перше, усі ті галузі державного та суспільного життя, які мають своїм предметом різні сторони господарського життя (різні види промисловості: видобувної, обробної, торговельної); по-друге, ті галузі державної та громадської діяльності, які мають своїм завданням сприяння духовно-інтелектуальному розвитку населення (сюди належать, головним чином, турботи держави та суспільства про народну освіту); по-третє, ті сторони державного та громадського життя, які за своїм характером не можуть бути прямо віднесені до жодної з названих галузей, але які, незважаючи на це, також необхідні для забезпечення всебічного культурного розвитку як цілого суспільства, так і окремих його членів. Такими є насамперед ті окремі сфери державної діяльності, завдання яких полягає в охороні громадського порядку та спокою. Крім того, до сфери поліцейського права В. Дерюжинський відносив також вчення про медичну та санітарну поліцію, вчення про заходи, спрямовані на охорону громадської моралі, вчення про поліцію друку, вчення про шляхи сполучення та засоби спілкування, вчення про громадське піклування про бідних та про заходи, які вживаються державою та суспільством для матеріального забезпечення найбідніших верств населення.
   Отже, В. Дерюжинський до сфери внутрішнього управління відносив майже усі галузі (крім управління у сфері фінансів, управління зовнішніми справами, військового управління та судового управління), які на сьогодні об’єднані терміном «галузі державного управління» і входять до змісту особливої частини сучасного адміністративного права.
   Не можна оминути ще одного відомого вченого (скоріше адміністративна, ніж політеїста) В. Івановського, який, безумовно, зробив також помітний внесок як у розвиток науки адміністративного права взагалі, так і системи адміністративного права зокрема. Він чітко визначив різницю між наукою про внутрішнє управління і наукою про право внутрішнього управління, розглянув адміністративне право у вузькому та широкому розумінні, включивши в останнє усю сукупність правових норм, що на сьогодні об’єднане терміном «адміністративне право». Однак, говорячи про систему адміністративного права, вчений розглянув її з огляду на вузьке тлумачення адміністративного права, виділивши у ній дві частини - загальну (формальну) та спеціальну (матеріальну) [1, с. 35; 56-57]. Загальна частина об’єднувала у собі три групи питань, а саме: 1) організацію адміністративних установ; 2) форми їх діяльності; 3) адміністративну юстицію. Друга ж частина стосувалася тих юридичних норм, які визначали завдання діяльності адміністративних установ та способи і засоби їх здійснення, або, іншими словами, сфери управлінської діяльності адміністративних органів. Так, в особливій частині В. Іванов- ський вивчав питання поліції безпеки; управління у сфері народного здоров’я; управління у сфері інтелектуального життя особистості; управління у сфері господарської діяльності держави.
   Своєрідний підсумок у дослідженні питання системи поліцейського (адміністративного) права, на нашу думку, підбили А. Єлістратов, О. Євтихієв та В. Кобалевський [11], наукові погляди яких на його систему залишилися актуальними до сьогодні, знайшовши відображення, з деякими змінами, у сучасній адміністративно-правовій літературі. Аналіз праць цих науковців показує, що їх система адміністративного права була побудована за інституційною ознакою, що надавало адміністративному праву чіткості та логічності, дозволяло відмежувати його від інших галузей права та чітко визначити його предмет.
   Висновки. Отже, система адміністративного права від часу перших спроб її визначення і до моменту отримання науково обгрунтованого вигляду пройшла історичний шлях в одне століття, упродовж якого вона, як складова частина вчення спочатку про поліцейське, а потім про адміністративне право, постійно підпадала під вплив різних наукових шкіл, через що періодично трансформувалася і набувала нових форм. Пошук істинної форми системи адміністративного права закінчився у першій чверті XX ст., коли вона наповнилася елементами, наявність яких дозволяла говорити про високий ступінь розвитку адміністративного права. Водночас, на жаль, не усі елементи виробленої на початку минулого століття системи адміністративного права проіснували досі, про окремі з них взагалі забули. Така ж доля спіткала, наприклад, інститут публічного речового права, хоч його дослідження у модифікованій формі не втратило актуальності. Крім того, немає ясності також і у питанні галузевої приналежності інституту адміністративної юстиції, який також штучно був вилучений із системи адміністративного права. У зв’язку з цим у межах реформування адміністративного права, яке було розпочате у 90-х рр. минулого століття, обов’язково необхідно приділити увагу побудові нової системи адміністративного права, що має бути створена як з урахуванням вимог сучасності, так і з огляду на історичний досвід розвитку вітчизняної адміністративно-правової думки.

   1. ИвановскийВ.В. Учебник административного права (Полицейское право. Право внутреннего управления). 4-е изд. - Казань, 1911. - 506 с.
   2. Старипов Ю.Н. Курс общего административного права: В 3 т. Т. I: История. Наука. Предмет. Нормы. Субъекты. - М.: НОРМА-ИНФРА М, 2002. - 728 с.
   3. Гасаналиев А.Ш. Формирование основных институтов административного права и административно-правовая мысль России XEX - начала XX веков: Дис. ... канд. юрид. наук. - Махачкала, 1999. - 129 с.
   4. Бельский К.С. К вопросу о предмете административного права // Государство и право. - 1997. - № 11. - С. 14-21.
   5. Коренев А.П. Административное право России: Учебник. В 3-х ч. Ч. I. - M.: Щит-М, 1999. - 280 с.
   6. Андреевский И.Е. Полицейское право. Т. І. - СПб., 1874. - 648 с.
   7. Антологія української юридичної думки: В 6 т. Т. 5: Поліцейське та адміністративне право / Упоряд.: Ю.І. Римаренко, В.Б. Авер’янов, І.Б. Усенко; відп. ред. Ю.І. Римаренко, В.Б. Авер’янов. - К.: Видавничий дім «Юридична книга», 2003. - 600 с.
   8. Андреевский И.Е. Полицейское право. Т. 2. - СПб., 1876. - 729 с.
   9. Берендтс Э. Опыт системы административного права. Т. 1. Обзор истории административного права и его литературы. Вып. 1. - Ярославль, 1898. - 246 с.
   10. Дерюжинский В. Полицейское право. - СПб., 1908. - 552 с.
   11. Див.: Елистратов А.И. Основные начала административного права. - М., 1914. - 333 с.; Его же. Очерк административного права. - М., 1922. - 236 с.; ЕвтихиевА.Ф. Основы советского административного права. - X., 1925. - 331 с.; Ковалевский В. Очерки советского административного права. - X., 1924. - 258 с.

 
< Попередня   Наступна >

При використанні матеріалів сайту активне гіперпосилання на http://vuzlib.com обов'язкове!
© 2010 www.VuzLib.com