www.VuzLib.com

Головна arrow Історія держави і права arrow Реформування апарату управління державними фінансами Російської імперії на українських землях у 60-70-их роках ХІХ століття: адміністративно-правове забезпечення
Меню
Головна
Каталог освітніх сайтів

Реформування апарату управління державними фінансами Російської імперії на українських землях у 60-70-их роках ХІХ століття: адміністративно-правове забезпечення

О.М. Головко

РЕФОРМУВАННЯ АПАРАТУ УПРАВЛІННЯ ДЕРЖАВНИМИ ФІНАНСАМИ РОСІЙСЬКОЇ ІМПЕРІЇ НА УКРАЇНСЬКИХ ЗЕМЛЯХ У 60-70-ИХ РОКАХ ХІХ СТОЛІТТЯ: АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВЕ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ

   На підставі нормативно-правового матеріалу другої половини ХІХ ст. проаналізовано адміністративно-правове забезпечення фінансових реформ на українських землях у складі Російської імперії у 60— 70-их роках ХІХ століття. Всебічні зміни в суспільному житті й державному устрої вимагали належного фінансування та його організаційно-правового забезпечення, яке здійснювалося засобами адміністративного права.
   Ключові слова: управління державними фінансами, організаційно-правові засади фінансово-управлінської діяльності, контрольні палати, казенні палати, органи акцизного нагляду.
   Постановка проблеми. Завдання удосконалення організаційно- правового забезпечення діяльності центрального та місцевого фінансового апарату в Україні мають бути спрямовані на оптимізацію організаційної будови і уточнення компетенції фінансово-адміністративних органів. Результатами таких дій стане підвищення ефективності та гармонійного поєднання різних напрямів фінансової діяльності, подолання бюрократичного і кадрового «переобтяження» управлінського апарату, уникнення дублювання функцій, наближення до потреб населення і забезпечення громадянського контролю.
   Здійснюючи ці заходи, керівництво держави, як видається, має користуватися не лише результатами узагальнення зарубіжних моделей та їх реалізації, але і звертатися до власного історичного досвіду. Особливо цікавими, повчальними і корисними для сучасності є події під час модернізації суспільства і механізму держави. Ці періоди є типологічно подібними тим, що відбуваються в Україні у кінці минулого - на початку нинішнього століття. Однією із найбільш «промовистих» у цьому сенсі є доба так званих великих реформ у Російській імперії 60-70-их рр. ХІХ ст.
   Метою цієї статті є з’ясування загальних рис адміністративно- правового забезпечення цих перетворень у сфері управління державними фінансами у історичному контексті.
   Стан дослідження. Під таким кутом зору тема спеціально досліджується у вітчизняній історико-правовій науці вперше. Окремі аспекти реформ 60-70-их років ХІХ століття вивчалися вченими з фінансово-правових позицій. Це дослідження і висновки низки дореволюційних науковців, а також радянських: О. Погребинського, С. Троїцького, Н. Ананьїч, Л. Шепельова, Й. Гіндіна, С. Борового, A. Коняєва, А. Сидорова, українських: М. Кучерявенка, В. Жвалюка, B. Гончарука, російських: І. Куксіна, Ю. Сорокіної та ін. Виклад основних положень. Фінансові реформи у Російській імперії, до складу якої входила більшість українських земель, здійснювалися в комплексі з більш відомими (скасування кріпосного права, земська чи міська тощо), але вони також мали непересічне суспільно- економічне значення. Чинниками, які обумовили реформи в системі управління державними фінансами, стали:
   - подолання фінансової кризи, викликаної кризою феодально-кріпосницького устрою, посиленої військовими невдачами Кримської війни;
   - фінансове забезпечення інших масштабних реформ 60- 70-их рр. ХІХ ст. Проводилися вони засобами як власне фінансового права - щодо змісту фінансової діяльності, так і адміністративного - у плані її форми, тобто інституційних характеристик відповідних систем і підсистем державного апарату. Адміністративне право тут і далі використовується термінологічно відповідно до сучасного розуміння, у історичному контексті фундаментально дослідженого І.С. Гриценком [1].
   Зокрема, важливим є твердження вказаного вченого про те, що «.. .починаючи з останньої чверті ХІХ ст., вчені, які займалися дослідженням поліцейського права, почали поступово переходити від вивчення поліцейських статутів до аналізу правових актів, які регулювали відносини між органами управління та громадянами, розглядаючи останніх як суб’єктів, наділених взаємокореспондуючими правами та обов’язками» [1, с. 19]. Розвиваючи цю тезу, варто зазначити, що відповідні правовідносини склалися як стійке суспільне явище раніше, ніж знайшли узагальнення на доктринальному, науковому рівні. Отже, саме у 60-70-их роках позаминулого століття адміністративне право як галузь права існувало і було істотним і стабільним явищем правового буття Російської імперії.
   Гостроту фінансової кризи в Російській імперії, зокрема на українських землях у її складі, підкреслила криза банківська, спричинена переважно вадами в державному управлінні фінансовою сферою. Уряд випустив велику кількість паперових грошей. Вони почали зосереджуватись у державних кредитних установах. Намагаючись покращити стан державних фінансів, уряд пішов на зниження відсотків за вклад у державних кредитних установах. Спроба акумулювати і державні, і, насамперед, приватні кошти для будівництва залізниць виявилась тяжким ударом по непри- стосованих для складних фінансових операцій державних банках. Потреби подолання фінансової кризи, оздоровлення державних фінансів, забезпечення проведення викупної операції при проведенні селянської реформи 1861 р. стали основним чинником перетворень у державній банківській сфері. Дореформені державні банки у 1860 р. припинили існування. Були ліквідовані й їх місцеві представництва.
   Створювалася нова централізована банківська установа - Державний банк Російської імперії. В організаційному аспекті він не був незалежним, як того вимагає сучасна практика управління державними фінансами. До погашення внутрішнього боргу держави за дореформе- ними зобов’язаннями і збільшення резервного капіталу до запланованої суми в 3 млн. руб. Державний банк здійснював випуск державних кредитних білетів тільки операційно-технічно, не мав права емісії банкнот, фактично перебуваючи в підпорядкуванні Міністерства фінансів і державного казначейства (організаційно - департаменту того ж самого Мінфіну) [2, с. 258].
   У підпорядкуванні Державного банку Російської імперії перебували його місцеві установи - сім контор: у Москві, Ризі, Архангельську, Єкатеринбургу, Києві, Одесі, Харкові. Три з чотирьох контор дислокувалися на українських землях [3, с. 135]. Упродовж перших чотирьох років існування банку було створено 12 і у 1865 р. також 12 відділень [4, с. 38]. Реформування державної банківської діяльності Російської імперії супроводжувалося відповідними адміністративними перетвореннями, які попри наявність суттєвих вад у власне фінансово- правовому регулюванні кредитно-банківських операцій забезпечили доволі успішне функціонування установ Державного банку в українських губерніях. У їх діяльності фінансові правовідносини сусідували з адміністративними.
   Однак, на часі в Російській імперії була більш соціально і економічно значуща реформа - бюджетна. До кінця 50-их рр. ХІХ ст. тут діяла застаріла відомча бюджетна система, згідно з якою Міністерство фінансів не контролювало всіх прибутків і видатків, залишаючись таким же розпорядником коштів, як і будь-яке інше міністерство. «Кошториси відомств складались без певної системи: у витратних кошторисах вельми часто змішувались в одних рубриках зовсім різнорідні кредити: при цьому не завжди вказувались ті підстави, за якими виводились ті чи інші цифри кредиту. Підрозділам кошторисів не надавалось значення: суми, призначені на один предмет, могли розпорядниками витрачатись на інший; залишки від кошторисних призначень будь-якого року не обов’язково було повертати в каси Міністерства фінансів; їх можна було витрачати на наступний рік.» [5, с. 86]. Бюджетною реформою запроваджувалися:
   - єдність і одноманітність складання кошторисів, їх обмежений в терміні характер, непорушність окремих статей;
   - єдність каси, тобто зосередження всіх грошових ресурсів держави в касах Міністерства фінансів;
   - незалежність від центральної та місцевої адміністрації ревізійної діяльності; остання повинна була здійснюватись за оригінальними, первинними документами, при цьому допускалось обговорення і винесення висновків щодо дій як розпорядників кредитів, так і виконавців; попередня ревізія (визначення правильності видатків до їх здійснення). Її основні фінансово-правові підстави були викладені у затверджених 18 лютого 1859 р. «Корінних засадах перетворення державної звітності», якими затверджувались єдність каси і одноманітність кошторисів усіх державних установ. Єдність каси була введена у вигляді досліду. Спершу в Петербурзі у 1864 р., потім у 12 губерніях Європейської Росії, а 20 квітня 1865 р. розповсюджена на всі губернії, за винятком Закавказького краю [6, с. 254]. Така реформа вимагала ефективного адміністративного забезпечення, зокрема на місцевому рівні. На казенні палати та повітові казначейства було покладено завдання зосередження адміністрування усіх прибутків і видатків держави на території обслуговування. Було реформовано організаційно-правові засади державного фінансового контролю. Створювалася система його місцевих органів - контрольних палат. Для того, щоб не тільки розкривати зловживання, а й запобігати неправильним видачам коштів, органи Державного контролю отримували право попередньої ревізії.
   Водночас, згідно з законом 18 лютого 1859 р. Державний контроль, а також його керівник - Державний контролер - не мали необхідних виконавчих повноважень, тобто не могли виносити рішення по суті порушення тих чи інших встановлених законом чи підзаконним актом норм фінансової діяльності державних суб’єктів. Дії розпорядників коштів могли тільки доповідатися з відповідними поясненнями та судженнями Державного контролю, а також висновками відповідних міністерств на розгляд імператора. 30 листопада 1864 р. Олександр ІІ підписав «височайше» повеління про створення з 1 січня 1865 р. у 12 губерніях спеціалізованих місцевих органів державного фінансового контролю - контрольних палат [7]. Характерною ознакою певної мілітаризованості не лише державного апарату Російської імперії, а й власне правосвідомості осіб, які організовували та здійснювали реформи, є те, що територіальні межі дії перших контрольних палат визначались за військовими округами: Санкт-Петербурзьким, Одеським та Ризьким.
   Структура контрольних палат, що були створені у губерніях, які входили до складу Одеського військового округу (Катеринославській, Херсонській та Таврійській, а також Бессарабській області) відрізнялась від тієї, що започатковувалася у восьми губерніях Петербурзького та Ризького округів. У останніх двох округах створювались по одній контрольній палаті, а в інших губернських центрах на території цих округів - їх відділення. Виняток становила Архангельська губернія, де, за віддаленістю, було вирішено відкрити окрему контрольну палату. В українських та молдавській губерніях, навпаки, почали функціонувати чотири самостійні палати: в Одесі, Катеринославі, Сімферополі та Кишиневі.
   Перший же рік роботи палат показав, що організаційна форма, апробована в Україні, виявилась більш ефективною. У Прибалтиці та Північній Росії відділення мусили направляти акти ревізій на затвердження до відповідних контрольних палат і отримувати позитивну чи негативну відповідь, «...що значно уповільнювало справу і позбавляло ревізію того місцевого характеру, який у видах запобігання зайвого листування, передбачалось покласти в підґрунтя нової системи ревізії», - відзначав через 18 років Державний контролер Д.М. Сольський у доповіді Олександрові ІІ [8, арк. 55]. Було вирішено перетворити відділення контрольних палат в етнічних російських та прибалтійських губерніях на самостійні контрольні палати. Як наслідок, 22 березня 1865 р. Олександр ІІ підписав указ про створення контрольних палат в усіх губерніях (в окремих випадках дозволялось розповсюджувати дію однієї палати на дві губернії), окрім Закавказького краю. Отже, з 1 січня 1866 р. в українських губерніях створювались ще шість контрольних палат: Київська, Волинська, Подільська, Харківська, Полтавська та Чернігівська.
   Наведені адміністративні реформи були не єдиними у фінансовій сфері, здійсненими у Російській імперії та реалізованими на українських землях у 60-70-их рр. ХІХ ст. Хоч і несміливо, але підступав царат до податкових реформ. Починалося з непрямого законодавства, яке надавало можливість більш швидко забезпечити надходження додаткових коштів до державного бюджету. Зміни стосувалися як фінансово-правової, так і адміністративно-правової сторін оподаткування. Складалися нові відносини в управлінні державними фінансами. З прийняттям Положення про питний збір 4 липня 1861 р. [9] уперше в Російській імперії утворювалася система акцизних органів - спеціалізованих з адміністрування непрямих податків. Проводячи акцизну реформу, уряд розповсюджував принципи регулювання виробництва і продажу алкоголю, притаманні Україні*, на всю імперію. Водночас, юридико-технічні моменти, пов’язані з детальною регламентацією питань справляння акцизу з алкоголю, чітко визначена станова обмеженість - усе це було наслідком великоросійської правової традиції. Держава брала на себе функції адміністрування акцизного збору з виробництва і продажу алкогольних напоїв, успішно виконати які їй раніше не вдавалося [10]. Для цього вона постала перед завданням створення нової й ефективної системи державних інституцій, спрямованої на упорядкування непрямого оподаткування в Російській імперії. У ході акцизної реформи була вертикаль спеціально уповноважених органів фінансового, точніше податкового управління. У Міністерстві фінансів її очолив Департамент неокладних зборів. В українських, як й інших губерніях, започатковувалася дволанкова система, що складалася з губернських акцизних управлінь (верхній рівень) - окружні акцизні управління (нижній).
   До компетенції губернських акцизних управлінь (вони створювалися залежно від потреби у кожній губернії, або по одному на кілька губерній) були віднесені як фінансові, так і не фінансові адміністративні функції. По-перше, вони наглядали: а) за виробництвом різноманітних підакцизних напоїв (спирту, горілок, настоянок, пива, меду тощо); б) обігом цих виробів з тим, щоб він здійснювався відповідно до нормативних приписів і з метою недопущення «корчемних» (незаконно виготовлених, неліцензійних - у сучасній термінології) напоїв. Друга функція була власне фіскальною і полягала у забезпеченні надходження як податків на алкоголь (акцизу і патентних зборів з виробництва і обігу спиртних напоїв). І, нарешті, суттєвою компонентою визначеного «Положенням про питний збір» кола відання органів акцизного нагляду була правоохоронна діяльність, спрямована на протидію порушенням акцизних статутів та здійсненню провадження у цих справах. До компетенції органів акцизного нагляду було віднесено кримінально-процесуальні й адміністративно-процесуальні дії (звичайно, у тогочасних умовах адміністративний процес хоча й існував, але ні доктринально, ні чітко законодавчо визначений не був). Вказані суб’єкти, зокрема, провадили дізнання у справах про порушення акцизного законодавства і вирішували справи по суті (там, де законодавець не відніс це до компетенції судових органів). Повноваження акцизних органів були окреслені на нових, пореформених засадах, тобто порівняно з фінансовою адміністрацією загальної компетенції й особливо загальною адміністрацією та поліцією. Організаційно вони не були «прив’язані» до адміністративно- територіального поділу на губернії та повіти.
   Повноваження щодо здійснення акцизного нагляду поділялися згідно з тогочасним законодавством між управляючим акцизними зборами губернії та окружними наглядачами. Важливою управлінською новацією, спільною до організації управління місцевими органами і Державного контролю, і акцизними зборами, ставала їх порівняна незалежність від губернської адміністрації загальної компетенції. Управляючий губернськими акцизними зборами підпорядковувався безпосередньо директорові Департаменту неокладних зборів Міністерства фінансів. Важливо, що уже 7 жовтня 1862 р. міністерство надало акцизним службовцям право здійснювати провадження у справах щодо порушення акцизного законодавства за обґрунтованою потребою і за межами повірених їм губерній. Так, їм дозволялося складати протоколи про акцизні правопорушення [11, с. 42].
   Висновок. Історичний досвід доводить, що реформування управління у галузі державних фінансів потребує не тільки системного характеру, а й відповідних дій щодо удосконалення адміністративно- правових засад діяльності органів, покликаних здійснювати правоза- стосування, пов’язані з фінансовими відносинами. Перехід від дореформених феодально-кріпосницьких відносин з їх становими характеристиками до професійного управління за функціональними ознаками вимагало суттєвого адміністративно-правового підкріплення. Такі перетворення в системі державного управління вимагають продуманості, зваженості, забезпечення адміністративно-правовими засобами.

 Література

   1. Гриценко І.С. Становлення і розвиток наукових поглядів на основні інститути вітчизняного адміністративного права: монографія / І.С. Гриценко. - К.: Видавничо-поліграфічний центр «Київський університет», 2007. - 335 с.
   2. Судейкин, В.Т. Государственный банк. Исследование устройства, экономического и финансового значения / В.Т. Судейкин. - СПб.: Тип. Стасюлевича, 1891. - 530 с.
   3. Государственный банк. Краткий очерк деятельности за 18601910 гг. - СПб., 1910.
   4. Петелин Н.С. Назначение, устройство и очерк деятельности Государственного банка / Н.С. Петелин. - СПб.: Типо-литогр. И. Ефрона, 1892. - 139 с.
   5. Алышевский Н.Я. Двадцатипятилетие преобразованного Государственного контроля / Н.Я. Алышевский // Счетоводство. - 1889. - № 7. - С. 86-88.
   6. О распространении опыта единства кассы, производимого ныне в 12-ти губерниях, на все губернии империи, за исключением Закавказского края: Указ Правительств. сената (по 1-му департаменту) от 20 апр. 1865 г. // Указатель правительственных распоряжений по Министерству финансов. - 1865. - № 17. - С. 254.
   7. Полное собрание законов Российской империи, 2-е собрание (ПСЗ - ІІ). - Т.ХХХІХ. - Отд. 3. - № 41604.
   8. Державний архів Російської Федерації (ДАРФ). - Ф. 678. - Оп. 1. - Спр. 686.
   9. ПСЗ - ІІ. - Т. ХХXVІ. - Отд. І. - № 37197.
   10. Сведения о питейных сборах в России. - СПб.: Б.и., 1860. - Ч. 1-5. 11. Соколов С.И. Акцизные уставы / С.И. Соколов. - СПб.: Б.и, 1891. - Разд. паг.

 
< Попередня   Наступна >

При використанні матеріалів сайту активне гіперпосилання на http://vuzlib.com обов'язкове!
© 2010 www.VuzLib.com