www.VuzLib.com

Головна arrow Історія держави і права arrow Державний устрій Польщі за Березневою Конституцією 1921 р.
Меню
Головна
Каталог освітніх сайтів

Державний устрій Польщі за Березневою Конституцією 1921 р.

О.В. Турчак

ДЕРЖАВНИЙ УСТРІЙ ПОЛЬЩІ ЗА БЕРЕЗНЕВОЮ КОНСТИТУЦІЄЮ 1921 р.

   Розглядаючи теоретичні аспекти формування державного устрою у Польщі на основі Березневої Конституції 1921 р., автор визначив функції та повноваження двопалатного парламенту - сейму і сенату, виконавчої влади президента, компетенції прем’єр-міністра і окремих міністрів, висвітлив роль у державному будівництві органів самоврядування - громадських, міських і повітових рад, з’ясував закріплення на конституційному рівні контролю за діяльністю самоврядних органів.
   Ключові слова: Березнева Конституція, сейм, сенат, президент, прем’єр-міністр, органи самоврядування.
   Постановка проблеми. Дослідження становлення та діяльності державно-правових інститутів Польської держави у період 1919-1939 рр., висвітлення проблем їх розвитку та вдосконалення в умовах загальнодержавного будівництва є актуальним для їх наукового вивчення в контексті становлення конституційної системи у відновленій Польщі та використання цього досвіду для сучасного українського державотворення. Особливе місце у цьому процесі займає Березнева Конституція 1921 р., з прийняттям якої визначено державний устрій Польщі і закладено основи формування парламентаризму в державі.
   Стан дослідження. Вже у міжвоєнний період польські науковці приділили значну увагу аналізові становлення конституційних актів відродженої держави. Пріоритет належав С.Стажинському, авторові монографії про Березневу Конституцію 1921 р. [1]. Публікації А. Перетятковича та Ю. Семенського [2] слід розглядати як розгорнуті коментарі Конституції, які пояснювали її положення і мали насамперед практичне значення. У довоєнний час з’явилася також книга М. Нєдзялковського [3], в якій висвіт-лювалися основні засади парламентарної демократії. Особливою попу-лярністю користувалася праця В. Яворського, що була практичним по-радником громадянам, бо давала пояснення статей Конституції [4]. Подібне призначення мала і книга Е. Дубановича [5].
   У повоєнний період у польській історіографії з’явилося декілька публікації узагальнюючого плану. З-поміж них слід назвати працю А. Айненкеля [6]. Сучасний стан вивчення проблеми визначають книги, авторами яких є М. Кальян [7] та Я. Бардох, В. Лєснодорський, М. Пєтжак [8].
   Українські науковці, торкаючись означеної проблеми, в основному акцентують на головних засадах формування парламентаризму в Польщі міжвоєнного часу [9].
   Виклад основних положень. Безумовно, значний науковий інтерес становлять позиції учених сусідньої країни у висвітленні питань, пов’язаних із ухваленням і функціонуванням Березневої Конституції 1921 р., однак для української історико-правової науки залишаються актуальними питання формування державного устрою Польщі, становлення її державно-управлінських структур та можливостей гарантій реалізації засад польського парламентаризму. На основі Березневої Конституції 1921 р. розпочалася організація внутрішнього життя відродженої Польської держави. У першому розділі цього документа, де визначено загальні положення про державний лад, стверджувалося, що верховна влада в країні належить народові, який здійснює її через Сейм та Сенат, що є законодавчими органами, через президента з відповідними міністерствами як виконавчими органами та у судочинстві через систему незалежних судів. Наступні розділи Конституції безпосередньо стосувалися цих трьох гілок влади відповідно до принципу розподілу влади. Цей принцип був наріжним каменем усіх тогочасних демократичних конституцій, а винятки з нього повинні були базуватися лише на відповідних нормах Конституції. Президент Польської держави у сфері законодавства був наділений повноваженнями видавати розпо-рядження; уряд був суб’єктом законодавчої ініціативи, а Сейм користувався правом творення адміністративних актів, зокрема, в ухваленні бюджету, встановленні державних позик, реалізації нерухомого майна тощо.
   Основними функціями парламенту, за Березневою Конституцією були: законодавча (прийняття нормативно-правових актів) та контролю держав-ного будівництва (обрання Сеймом і Сенатом, т.зв. Національними Зборами президента республіки). До повноважень парламенту належало внесення змін і перегляд Конституції. Для здійснення своїх функцій і пов-новажень Сейм і Сенат обирали зі свого складу президію у складі маршалка, його заступників та секретарів (ст. 28). Депутати трактувалися як пред-ставники усього народу і не були пов’язані наказами своїх виборців (ст. 20). їм гарантувалася депутатська недоторканність (ст. 21).
   Конституція передбачала двопалатний парламент на зразок французького, хоча для більшості європейських держав ця практика була невластива. У ході дискусії відносно діяльності парламенту обговорювалася пропозиція, за якою Сенат мав складатися наполовину з представників самоврядування, піддавалося критиці положення Конституції, що передбачало зосередження всіх державних справ у Сеймі, а також що вона визначала склад Сенату, як і такий же Сейму [10, с.79].
   Обговорювалося також положення про те, що «Сенат є не другою палатою, а лише прикрасою (орнаментом) однопалатності», і не має підстав для існування. Акцентувалося на можливості вічного існування Сенату, адже ст. 25 Конституції встановлювала право ревізії Конституції через кожні 25 років Сеймом і Сенатом, але наступний Сейм не мав права скасувати Сенат [10, с. 77].
   Прийнятий Сеймом законопроект передавався на розгляд Сенату. Якщо впродовж 30 днів для отримання прийнятого законопроекту Сенат не подавав заперечень, президент мав видати розпорядження про опублікування закону. Сенат міг запропонувати президенту опублікувати закон і до закінчення тридцятиденного терміну. У випадку прийняття постанови про внесення змін або відхилення законопроекту, Сенат зобов’язаний був поставити до відома Сейм у термін до 30 днів, а упродовж наступних 30 днів повернути законопроект із запропонованими змінами. У разі прийняття запропонованих змін за підтримки простої більшості в голосуванні, президент видавав розпорядження про опублікування закону, скеровуючи його повторно у Сенат. Однак була прописана процедура у випадку, коли Сенат повністю відхиляв законопроект, прийнятий Сеймом. Таким чином права Сенату були спірними [8, с. 483].
   Дослідники Березневої Конституції сходяться на думці, що Сенат в класичному розумінні не був верхньою палатою парламенту. Адже він не був суб’єктом законодавчої ініціативи, не мав права вимагати скликання Сейму і Сенату, не мав повноважень створювати надзвичайні парламентські комісії для розслідування особливих справ. У питанні оголошення війни потрібна була згода лише Сейму. Президент і міністри були відповідальні теж перед Сеймом [11, с. 35].
   За Конституцією, депутати обох палат парламенту не підлягали кримінальній, адміністративній чи дисциплінарній відповідальності за діяльність у парламенті і поза його межами. Вони не могли бути заарештованими без згоди відповідної палати парламенту. Сейм розпускався за власною постановою, що приймалася 2/3 голосів за наявності 1/2 загальної кількості депутатів за постановою президента при згоді 3/5 всіх депутатів Сенату (розділи II і III Конституції). Формально парламент мав широку компетенцію і повноваження та посідав важливе місце у системі центральних органів державної влади Польщі. Однак противники парламентської республіки дедалі більше обмежували роль парламенту, зводячи її до маріонетки фінансових монополій та перетворювали на арену політичних комбінацій правлячих партій [12, с. 64]. Значення ж Сенату у системі органів державної влади було не досить вагомим. Сейм часто не враховував поправок Сенату, який майже не користувався правом відхиляти законопроекти, затверджені Сеймом. Його засідання відбувалися дуже рідко, на обговорення законопроектів Сенату відводилося тільки 60 днів, незважаючи навіть на їх обсяг та значення.
   Така строкатість негативно позначалася на функціонуванні. Це, зокрема, яскраво проявилося під час вироблення принципів державної політики у сфері економічного, суспільного та політичного життя держави.
   Виконавчу владу очолював президент. Норми щодо виборів президента були запозичені з Конституції Франції 1875 р. У ст. 39 зазначалося: «Президент республіки вибирається на 7 років абсолютною більшістю голосів Сейму і Сенату, об’єднаних в Національні Збори». Аналогічно проводилися вибори президента Французької Республіки [13, с. 16].
   Щоправда, частина авторів Конституції щодо виборів президента пропонувала орієнтуватися на американський зразок, коли вибори глави держави здійснювалися самими громадянами. Однак противники цього шляху аргументували, що тим самим буде закладено підґрунтя для виникнення різних конфліктів між політикою всенародно обраного президента і парламенту, теж сформованого шляхом виборів. Вагомим контраргументом було також і те, що Березнева Конституція встановлювала режим парламентської республіки, а отже, вибори президента мали бути здійснені парламентом.
   Президент скликав Національні Збори в останній квартал свого семирічного перебування на посту. Якщо ж Національні Збори не були скликані за 30 днів до завершення повноважень президента, то Сейм і Сенат доручали це право маршалкові. У разі неможливості виконання повноважень президента (за станом здоров’я або у випадку смерті) всі його повноваження передавалися маршалкові Сейму (ст. 40).
   У компетенції президента, відповідно до ст. 42 Конституції, було формування Ради Міністрів. Якщо впродовж трьох місяців уряд не буде сформований, то маршалок повинен передати це питання на вирішення Сейму, котрий 3/5 голосів обирав уряд. Міністри були відповідальними перед Сеймом. Урядові акти президента підписувалися Головою Ради Міністрів та відповідним міністром.
   На президента покладалися окремі повноваження законодавчої влади. Він скликав, закривав та відкладав чергові і надзвичайні сесії обох палат парламенту. Ст.. 44 Конституції надавала право президенту видавати акти як органу виконавчої влади у межах законів, не доповнюючи, змінюючи чи відміняючи їх. Глава держави був позбавлений права «вето» і права дострокового розпуску парламенту. Очевидно, творці Березневої Конституції вчинили таким чином з огляду на політичну ситуацію, що склалася в державі. Посилення влади глави держави було б небезпечним, адже, за Конституцією, президент був верховним головнокомандувачем збройних сил і, спираючись на армію, міг вийти з-під впливу та контролю парламенту.
   Щоправда, ст. 26 надавала право президенту розпустити Сейм за згодою 3/5 складу сенаторів. Одночасно розпускався і Сенат. Однак фактично розпускав сам себе парламент, а не Президент як орган виконавчої влади.
   Право розпуску Сейму і Сенату до завершення терміну їх повноважень на пропозицію Ради Міністрів було надано президенту законом від 26 серпня 1926 р., що вносив зміни до Березневої Конституції. Таким чином, виконавча влада дістала можливість користуватися принципом стримань і противаг щодо законодавчої влади. Авторам Березневої Конституції вдалося втілити свої прагнення і представити президента республіки як орган, котрий здійснює лише функції виконавчої влади і цілковито підпорядкований парламенту. Фактично в Польщі був встановлений режим парламентської республіки на зразок Франції.
   Як уже згадувалося, компетенція президента у сфері виконавчої влади була обмежена прем’єр-міністром та окремими міністрами. Незважаючи на те, що у його повноваженнях було керівництво збройними силами, президент не мав права бути головнокомандувачем під час війни.
   Щоправда, ця норма була виписана під Ю.Пілсудського як потенційного кандидата на пост глави держави, адже розчарування в його військових здібностях було чималим.
   Одними з найважливіших повноважень президента були зовнішньополітичні повноваження. Президент представляв державу у міжнародних відносинах, приймав дипломатичних представників іноземних держав, призначав дипломатичні представництва Польщі в інших державах (ст. 48), укладав міжнародні договори Польської Республіки. Угоди щодо зміни кордонів, торговельні та деякі інші вимагали санкції Сейму. За його згодою президент був наділений правом оголошувати стан війни і укладати мир (ст. 65).
   Обмеження повноважень президента відповідало інтересам тих політичних сил Польщі, що стояли на позиціях встановлення слабкої президентської влади.
   Системі виконавчої влади присвячено третій розділ Конституції. У ньому зазначалося, що виконавчу владу здійснює президент через відповідальних перед Сеймом міністрів та підпорядкованих їм чиновників. Склад Ради Міністрів та їх компетенція визначалися законами. Персональний склад Ради Міністрів призначав і відхиляв президент за поданням голови Ради Міністрів. Одним із найважливіших повноважень Ради Міністрів і міністрів було визначення загальних напрямів внутрішньої та зовнішньої політики.
   Центральну групу повноважень складали повноваження щодо вироблення проектів законів, складання звіту про виконання бюджету, який згодом виносився на затвердження парламенту, участі у здійсненні повноважень президента. Окремі питання до відання Ради Міністрів були віднесені загальними законами.
   Здійснюючи свої функції і повноваження, Рада Міністрів Республіки Польщі видавала виконавчі розпорядження і постанови. Міністри несли солідарну та індивідуальну відповідальність, адже вони були членами колегіального органу - Ради Міністрів та одночасно керівниками окремих відомств. їх відповідальність розглядалася у парламентській (політичній) та конституційній формах. Парламентська відповідальність передбачалась щодо питань політики уряду та міністрів. Сейм міг висловити вотум недовіри уряду простою більшістю голосів. їх наслідком була відставка уряду або міністрів, які втратили підтримку Сейму.
   Рішення про конституційну відповідальність Сейм приймав кваліфікованою більшістю і вона була пов’язана з суворим дотриманням норм Конституції та законів. Справи про конституційну відповідальність розглядав Державний трибунал у складі голови (перший голова Верховного Суду) і 12 членів, котрих обирав парламент на своїй першій сесії. Вісьмох з них обирав Сейм і чотирьох Сенат зі свого складу. Функція підтримання обвинувачення покладалася на трьох депутатів, обраних Сеймом. У компетенції Трибуналу було винесення рішення про позбавлення міністра його посади, права займати урядові посади, зменшення пенсії, а у випадку вчинення ним злочину, пов’язаного з використанням службового стано-вища, - притягнення до кримінальної відповідальності.
   В основі державного устрою Польської Республіки лежав принцип широкого територіального самоврядування. За Березневою Конституцією, Польща була поділена на 16 воєводств. Столиця - Варшава - творила окрему адміністративну одиницю (з 1928 р. міське воєводство) [11, с. 54]. Поряд з триступеневим поділом території держави на воєводства, повіти і гміни, закріпленим Конституцією, використовувалися й інші види адміністративно-територіальних одиниць: громада, прихід, округ, область, край.
   В основі організації системи органів державної влади і місцевого самоврядування, згідно з Конституцією, лежали принципи децентралізації, єдиного підпорядкування органів державної адміністрації нижчого рівня органам вищого рівня, участі громадян у контролі за діяльністю посадових осіб (ст. 66). Автори Конституції намагалися в основу політичного ладу держави покласти принцип широкого самоврядування, що інколи ототожнювалося з автономією. Цьому присвячено чимало статей. Водночас, це не перешкоджало проголошенню в цій же Конституції підпорядкування органів самоврядування управлінському апаратові.
   Демократичні положення Березневої Конституції були продиктовані наростанням революційної ситуації і мали на меті пригасити її декларуванням демократичних інститутів та свобод, зокрема, інституту місцевого самоврядування [6, с. 120].
   Низовою адміністративно-територіальною одиницею була гміна, що мала право вирішувати свої справи і автономію, була наділена правом видавати правові норми та приписи. Проте, права і обсяг діяльності гміни цілком залежали від центральної державної влади. Компетенція гміни мала подвійну природу: власні справи і справи, делеговані гміні державою. Сільська гміна об’єднувала декілька громад, на чолі яких стояли солтис і громадські збори. Органами міської гміни були бургомістр (президент), магістрат і міська рада.
   Повіт об’єднував декілька гмін. Повіт міг бути або лише одиницею державної адміністрації, не наділеною правовою самостійністю, або територіальною корпорацією, наділеною самоврядуванням і автономією нарівні з гміною [14, с. 121]. Повітові староства були одиницями державної та комунальної адміністрації. Повіт очолював староста, який виконував функції державної адміністрації, окрім військових, судових, фінансових, шкільних, поштово-телеграфних справ і питань проведення аграрної реформи. Він же головував на повітовому сеймику та керував діяльністю повітового відділу, одночасно виконуючи його рішення. Повітова рада складалася з делегатів міських і сільських гмін. До складу повітового відділу входив староста і шість членів «округу» [15, с. 12]. Він включав декілька повітів і міг бути або одиницею державного управління, або комунальним об’єднанням. Правовий статус воєводства визначала ст. 65 Конституції 1921 р. та закон від 26 вересня 1929 р. про загальні основи воєводського самоуправління. Самоврядними органами на рівні воєводства були виборчі воєводські сеймики, постанови котрих на території воєводства, після їх затвердження президентом Польщі, були обов’язковими. Щоправда, президент міг на ці постанови накласти «вето».
   У ст. 73 Березневої Конституції передбачалося створення системи адміністративної юстиції для розгляду спорів про законність адміністративних актів уряду та органів самоврядування. За мотивами недоцільності могли бути відмінені будь-які постанови органів місцевого самоврядування, що фактично підривало саму суть функціонування місцевого самоврядування в Польщі.
   Конституція 1921 р. визначала територіальному самоврядуванню широку сферу дії і гарантувала йому самостійність. Встановлювалися такі види самоврядування: територіальне або загальне (ст. 67), національне (ст. 109, п. 2 і 3), самоврядування господарське (економічне) (ст. 68) та релігійне (ст. 113). Господарське самоврядування стосувалося сільського господарства, промисловості, торгівлі, ремесел тощо. Існувало само-врядування професійних груп - лікарів, адвокатів та ін. Для співпраці з органами держави і керівництва господарським життям створювалися адвокатські, лікарські, земельні, торгові, промислові, ремісничі палати і палати найманої праці, що об’єднувалися в Головну господарську палату (ст. 68) [6, с. 50]. Її завданням було представництво і захист власних інтересів.
   Національне самоврядування перебувало у тісному зв’язку з територіальним і в його межах. Воно декларувало кожному громадянину право берегти свою національність, плекати мову та національну гідність (ст. 109). Передбачалося видання законів, які б забезпечили національним меншинам вільний розвиток національних рис через автономні спілки в рамках загального самоврядування з правом контролю з боку держави. Реалізація цих норм була частковою. Зокрема, недотримувалися положення закону від 26 вересня 1922 р. «Про принципи загального воєводського самоврядування, зокрема, Львівського, Тернопільського і Станіславського воєводств» щодо заборони полонізації, створення українського (руського) університету тощо. У першому розділі цього закону - «Загальні поста-нови», чинність якого поширювалася на всі воєводства, сформульовані основні принципи воєводського самоврядування. Декларувалося право приймати рішення з питань самоврядування виборчим воєводським сеймиком. Воєвода на засіданні сеймиків представляв центральний уряд і мав право «вето» щодо постанов, на які не вимагалася санкція президента.
   Другий розділ - «Окремі постанови, які стосуються Львівського, Тернопільського і Станіславського воєводств» визначав сфери самоврядування: віросповідання, освіта (крім вищої школи), благодійництво, загальне будівництво (включаючи будівництво доріг і місцевих залізниць), аграрні справи (за винятком земельної реформи), підтримка місцевої промисловості і торгівлі, воєводський бюджет тощо (ст. 9).
   Третій розділ - «Заключні постанови» розкривав механізм реалізації закону і покладав ці функції на міністра внутрішніх справ.
   У сфері релігійного самоврядування Березнева Конституція надавала право релігійним громадам управляти самостійно своїми справами. Панівне становище серед інших віросповідань у Польщі займала Римо- католицька церква, що була церквою більшості населення країни. Відносини церкви і держави врегульовувались спеціальними договорами з Апо-стольською Столицею (ст. 114).
   Згодом на основі окремих законів передбачалося розширити межі самоврядування (на зразок автономії), особливо щодо сфери управління, культури і господарства. Самоврядування визнавалося окремою системою публічної влади в державі. А що стосується «широкої компетенції нормотворення», то це повинні були врегулювати прийняті Сеймом закони (ст. 3, п. 4).
   Конституція 1921 р. розрізняла посадові органи самоврядування - ради, які формувалися шляхом виборів (громадські, міські і повітові ради), та виконавчі органи, створені на рівні повітів і воєводств з дозволу представників самоврядних та державних адміністративних влад під керів-ництвом начальника державної адміністрації староства чи воєводства (ст. 17). Ради мали нормотворчі функції. Конституція не встановлювала вимог до осіб, що могли обирати і бути обраними до рад. Тут застосовувався принцип аналогії права, тобто ці питання регулювалися нормами, які стосувалися виборчого права для сеймових виборів. Конституція передбачала право урядових органів на керівництво діяльністю виконавчих структур самоврядування та нагляд за ними (ст.70). На конституційному рівні закріплювалось декілька видів контролю за діяльністю самоврядних органів: 1) адміністративний - у формі нагляду вищих інстанцій; 2) фінансовий, що здійснювався Найвищою Контрольною Палатою і окружною палатою; 3) парламентський; 4) судово-адміністративний, який здійснювався адміністративними судами на чолі з Найвищим Адміністративним Трибуналом. Центральна влада тим самим отримала можливість проводити свою політику у сфері вирішення спорів про законність актів підпорядкованих їй органів адміністрації. Остаточно вирішення цього питання, згідно зі ст. 73, покладалося на «особливий закон», що мав створити адміністративну юстицію.
   Відповідно до ст. 2 Конституції 1921 р., органами народу в галузі правосуддя були незалежні суди. До прийняття Конституції в Польщі діяли різні судово-правові системи, на чолі яких стояли апеляційні та окружні суди. В 1919 р. був організований Найвищий суд у Варшаві як найвища судова інстанція, котрій підпорядковувалася судова система всієї держави [16, с. 8]. Поряд із судами загальної юрисдикції діяли і спеціальні суди. В армії функціонували військові суди, на колишніх російських територіях діяли духовні суди.
   Організації системи судочинства та її компетенції присвячений IV розділ Конституції - «Судочинство». Однак порядок організації, сфера і форми діяльності судів мали бути визначені окремим законом. Систему судових органів складали Найвищий суд у Варшаві, апеляційні, окружні, повітові, мирові суди.
   Визначалися загальнодемократичні засади організації та діяльності судів. Принцип незалежності судів декларувала 77 стаття Конституції, стверджуючи, що судді у своїй діяльності «є незалежні і підкоряються тільки закону».
   Право призначення на посаду судді мав президент. Міські судді до 1930 р. призначалися міністром юстиції.
   Стаття 98 впроваджувала засаду виключної компетенції судів у питаннях судочинства. Встановлювалося, що тільки суди мають право вирішувати питання, що стосуються їх відання. Громадяни отримали право брати участь у здійсненні правосуддя через вибори мирових суддів та брати участь у судах присяжних. З компетенції суддів були виключені питання дослідження легальності законів.
   Принцип ієрархічно-інстанційної побудови судової системи передбачав поділ судів на інстанції, між якими були розподілені повноваження у розгляді і перегляді справ.
   Отже, судова влада визнавалася незалежною, закріплювався принцип виключної компетенції судів у сфері судочинства.
   Висновки. Після проголошення незалежності Польська Республіка приступила до державотворчого процесу з організації державних органів. Конституцією 1921 р. Польща була проголошена парламентською республікою з наданням переваги Сейму і ущемленням прав Сенату. Вона не створила жодної політичної противаги Сейму та жодних правових обмежень його влади. Не було передбачено механізму перевірки неконституційності законів судами чи спеціально створеними конституційними трибуналами. Конституційні норми, що регламентували функціонування Сейму, стали причиною поширення тези про всевладність Сейму і безсилля уряду. З огляду на це виконавча влада не могла здійснювати повноважень, віднесених до її відання Березневою Конституцією.
   Негативні наслідки парламентського абсолютизму поглиблювалися з огляду на те, що він був встановлений в час, коли держава була ще не організована і внутрішньо не сконсолідована. В країні не було підготовлених відповідальних кадрів, панувала моральна і економічна криза. На практиці не була втілена парламентська форма правління, оскільки Сейм не зумів сформувати парламентську більшість, спроможну управляти державою і нести відповідальність. Отже, парламентаризм довів до виділення переваг суспільства над державою, принципів свобод над принципом авторитету.

 
< Попередня   Наступна >

При використанні матеріалів сайту активне гіперпосилання на http://vuzlib.com обов'язкове!
© 2010 www.VuzLib.com