www.VuzLib.com

Головна arrow Державне управління, самоврядування arrow Екстраполяція ринкових принципів на службу в органах місцевого самоврядування та її професіоналізацію
Меню
Головна
Каталог освітніх сайтів

Екстраполяція ринкових принципів на службу в органах місцевого самоврядування та її професіоналізацію

С. В. КРАСНОПЬОРОВА

ЕКСТРАПОЛЯЦІЯ РИНКОВИХ ПРИНЦИПІВ   НА СЛУЖБУ В ОРГАНАХ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ ТА ЇЇ ПРОФЕСІОНАЛІЗАЦІЮ

   Розглянуто відмінності і можливості, які відображають реальність придатності принципів ринку для професіоналізації служби в органах місцевого самоврядування. Наголошено, що гарантом стабільності та наступності влади є служба в органах місцевого самоврядування. Викладено шляхи її конкурентоспроможності.

   В умовах ринкових відносин і стрімкої зміни всього сучасного життя, в цілому стає очевидним, що при вирішенні широкого кола поточних і перспективних проблем розвитку громадянського суспільства, формуванні його демократичних структур визначальними стають принципи професіоналізму і компетентності. Однак такого бачення, за оцінками провідних фахівців, в Україні поки що немає. “Реаліями сьогодення, на жаль, стали надмірна централізація державної влади, створення громіздкої і малоефективної управлінської структури на територіальному рівні, розчарування серед широких верств населення у можливості ефективного вирішення питань місцевого значення” [8, с. 4]. У зв’язку з цим актуальним є пізнання об’єктивних можливостей, які відображають реальність придатності принципів ринку і конкуренції для структур публічного управління, тому що ці установи, за висновками провідних учених різних країн [2, с. 13], не відзначаються мобільністю і гнучкістю, в них набагато більше вкорінилися ідеї, традиції і політика вчорашнього дня, хоча саме на них, у першу чергу, лежить відповідальність виробляти рішення, адекватні новим, скоріше соціально-політичним, ніж економічним реаліям, з якими зіткнеться людство в ХХІ ст., і до цього вони мають бути готові.
   Між ученими державознавства, гуманітарних наук, тими, хто спеціально вивчає владу та її інститути, розмірковує про роль і значення бюрократії для життєдіяльності суспільства, відбувається наукова дискусія, основу якої найчастіше становлять питання запозичення методів менеджменту зі сфери приватної економіки в сектор публічного управління.
   Т. Іларіонова та інші представники Російської академії державної служби відзначають, що службові відносини в системі держави і місцевого самоврядування завжди були наче дзеркальним відображенням того, що відбувалося в діловій сфері. У ХХ ст. багатопрофільні й мультинаціональні компанії стали робити ставку на компетентних службовців; поступово і державне управління переходило до найму на службу в державні органи на основі відбору професіоналів. Саме цей підхід визначає сьогодні роботу з людьми в державних установах. Звідси - прагнення органів влади та самоврядування мати співробітників, рівень підготовки яких відповідає завданням державного і місцевого управління. У практику входять конкурсні іспити, утверджується система неперервної освіти, яка перетинається із самим управлінням персоналом: без підвищення кваліфікації співробітник не може розраховувати на підвищення по службі [10, с. 245]. Нові тенденції розвитку публічної служби, на нашу думку, визначатимуть абсолютно новий зміст професіоналізації служби в органах місцевого самоврядування в Україні. У першу чергу, характерними ознаками цього процесу має стати продумане, обґрунтоване і кваліфіковане відношення до можливостей людини-професіонала на службі, чого, на жаль, поки що не спостерігається. Так, головним джерелом для заміщення посад служби в органи місцевого самоврядування є резерв кадрів. Якщо ж звернутися до статистики Головдержслужби України, кількість прийнятих на службу працівників з кадрового резерву за останні три роки набула тенденції до зменшення: у 2005 р. було прийнято 1086 чол., а в 2007 р. - (тільки 756 осіб (на 30 % (!) менше) [7]. Це всупереч квінтесенції сучасного державного устрою розвинутих в економічному відношенні держав - розподіл сфери державного управління на два сектори - виборний (т. т. тимчасовий) і кар’єрний (т. т. постійний, пожиттєва зайнятість), що має вирішити проблему стабільності та наступності влади, гарантом чого стає публічна служба.
   Панівні наукові праці країн Європейського Союзу та США багато уваги приділяють децентралізації та адміністративній реформі як керівним засадам сучасної програми підготовки кваліфікованих кадрів для забезпечення сфери управління та владних відносин і вирішення таким чином проблеми економічних механізмів управління в контекстних умовах глобалізації та європеїзації. Визначається дві основні концепції реформ для адміністративної політики - New Public Management, основні принципи якої були сформульовані Д. Осборном, Т. Геблером [14], А. Мессі [13] та ін., і Governance. Стосовно “нового публічного менеджменту”, де “особлива увага приділяється результатам діяльності і особистій менеджерській відповідальності” (пер. наш - С. К.) [1, с. 31] лунають сумніви з приводу того, чи можливий перенос вільного доступуна ринок відповідно до запитів споживачів на пропозицію товарів у державному секторі. Відзначають той факт, що через перерозподільний характер державного сектора вільний споживчий вибір не може бути належним механізмом гармонізації протиріч попиту на суспільні ресурси. Особливо вказується на те, що принципи консьюмеризму (організовані дії громадян і урядових чиновників, спрямовані на розширення прав споживачів (прав одержувати інформацію про щиру процентну ставку по банківських позичках, вартості стандартної одиниці продукції у випадку конкуренції двох однакових марок тощо)) не здатні нічого запропонувати для рішення питання про вибір доступних товарів і послуг. Вважають, що новий державний менеджеризм досяг свого піку. Якщо в минулому ідеалізовані моделі в багатьох країнах, що стали на шлях “нового державного управління”, пропагувалися як ефективні ринки суспільних послуг, то тепер такий “найкращий шлях” піддається сумніву і формує альтернативи, наприклад, Governance (Good Governance, Global Governance) - “інтерорганізаційна перспектива замість інтраорганізаційної; реорганізація коопераційних відносин дійових осіб публічного, приватного та третього секторів; мережні структури замість ринку та ієрархії; комбінація форм управління (публічно-приватне партнерство, співвиробництво)” [5].
   За минуле століття практично сформувалася не тільки європейська та американська наука державотворення, але й східна. Наприклад, пріоритети подальших реформ у Республіці Корея з 2000 р. розробляються з огляду на фундаментальні цінності та довгострокові цілі. Серед таких інновацій, зокрема, було визначено: управління за результатами (як щодо персоналу, так і стосовно агенцій); управління персоналом (відкритий набір; системи управління персоналом, спрямованої на результат; гарантоване представництво в державному секторі; електронне управління людськими ресурсами; інституалізація корпусу вищих державних службовців); запровадження системи управління якістю (Total Quality Management, спрямований на систематичне підвищення якості державної політики з метою попередження її неспроможності); електронний уряд (надання урядових послуг у режимі он-лайн для підвищення доступності таких послуг у будь-який час та будь-де у світі) [12]. Як бачимо, під впливом загальних тенденцій розвитку цивілізації відбуваються певні трансформації східної моделі організації публічної служби. Проте істотною складовою її розуміння стає симбіоз трактування служби як сервісу з обслуговування громадян (європейський “новий публічний менеджмент”), а службовця як її найважливішого капіталу (східна концепція зайнятості за принципами гарантії зайнятості, виховання творчого ставлення до роботи, підвищення розмірів матеріальних благ залежно від високої якості роботи, корпоративність).
   Досить помітний вплив економіки на сферу публічного управління завжди висував питання ступеня придатності принципів ринку і конкуренції для держави, місцевого самоврядування й публічних адміністрації, проте універсального рішення цієї наукової проблеми досі не знайдено. Отже, спробуємо сформулювати бачення взаємозв’язку служби в органах місцевого самоврядування з адміністративною службою організацій приватного сектору.
   Цілі статті полягають у пізнанні об’єктивних відмінностей і можливостей, які відображають реальність придатності принципів ринку і конкуренції для професіоналізації служби в органах місцевого самоврядування.
   Методом дослідження обрано екстраполяцію - “метод наукового дослідження, який полягає в поширенні висновків, одержаних із спостереження над однією частиною явища, на іншу його частину” [9, с. 286].
   Упровадження сукупності адміністративно-політичних стратегій, в основу якої покладено переважно тлумачення адміністративної діяльності крізь призму приватної економіки [6, с. 8-9], обумовило розширення сфери компетенції місцевих органів влади, посилення ролі місцевого самоврядування, що, у свою чергу, сприяло зростанню розуміння того, що обов’язки службовців органів місцевого самоврядування (у подальшому - чиновники) в цілому підходять під визначення функцій службовця приватної компанії (у подальшому - менеджер), хоча, зауважує Ф. Шамхалов [11, с. 251-252, с. 256-257], і маються певні відмінності. Перша відмінність пов’язана з формулюванням цілей і завдань. Так, чиновники у своїх діях керуються законами і постановами, зміст яких не завжди чітко і ясно сформульований. Цілі і завдання виконавчим органам місцевого самоврядування визначаються представницькими органами та державними інстанціями - главами держави і уряду, органом законодавчої влади, керівниками профільних міністерств і відомств. Оскільки всі ці інстанції мають враховувати інтереси самих різних категорій населення, цілі і завдання формуються в поняттях, які можуть влаштовувати всіх, кому вони адресовані. Як правило, ці поняття характеризуються неоднозначністю і невизначеністю. Це, наприклад, “підвищення добробуту населення”, “соціальні гарантії”, “гідні житлові умови”, “соціальна ринкова економіка” тощо. Вони утруднено піддаються оцінці, оскільки, в більшості не мають загальних стандартів виміру. Відповідно, їх реалізацію різні люди можуть оцінювати по-різному: для одних результати можуть здаватися відмінним, в інших - викликати глибоке розчарування. Очевидно, що усе це відкриває перед чиновниками широкі можливості для самостійного трактування встановлених цілей і завдань у найвигіднішому для них ракурсі. Але не можна забувати, що в кінцевому рахунку ефективна реалізація будь-яких цілей, завдань і програм залежить здебільшого від тих, хто втілює їх у життя. Це, як правило, чиновники середньої ланки управління, наприклад, при саботажі яких можуть завершитися провалом і крахом навіть найсправедливіші програми і закони. Інший стан справ у приватних корпораціях та сфері бізнесу. Для них не є складним сформулювати та визначити свої завдання і цілі. Справа в тому, що ці цілі і завдання прямо не пов’язані із соціально-політичними питаннями, а такі категорії, як “обсяг виробництва”, “курс акцій” та ін. набагато більше доступні оцінці, ніж, скажімо, “підвищення добробуту населення”.
   Друга відмінність - статус і престиж службовця. Раніше (до 1960 - 1970-х рр.) у більшості країн статус і престиж чиновника був вищим, ніж менеджера у бізнесі. Вони володіли більшою владою, мали більш стабільне положення, швидше просувалися ієрархічними сходинками. Поступово, ці відмінності слабшають, відбувається наближення статусу працівників державного і приватного секторів. У цьому багато дослідників вбачають основну тенденцію розвитку інституту публічної служби. Так, більш високі оклади в бізнесі поетапно стали фактором, що знижує значущість цих відмінностей. Ореол навколо публічної служби вже після другої світової війни почав блідніти. Підвищувалася стабільність статусу менеджера, особливо на верхівці ієрархічної піраміди. Так звані додаткові блага, якими користувалися чиновники, розповсюдилися і на приватний сектор. Пенсійна система в деяких приватних компаніях краще, ніж в органах публічної влади, вони іноді надають своїм управлінцям додаткові оплачувані відпустки. Ці та інші фактори в сукупності привели до послаблення розмежування між публічною і приватною сферами, а процес постійного переміщення службовців між бізнесом, політичною сферою та публічною адміністрацією сприяв формуванню правлячої еліти, що включає людей, які вільно переходять від командних ролей у правлячої ієрархії до аналогічних ролей в ієрархії бізнесової структури або поєднують ключові позиції в різних сферах.
   Наступна відмінність стосується положення чиновників і службовців приватного сектора і полягає в тому, що в більшості індустріально розвинених країн закон позбавляє чиновників права брати участь у страйках, демонстраціях та інших акціях політичного характеру. В ідеалі мова йде по суті про деполітизацію публічної служби. У Франції, наприклад, чиновник має право на політичну діяльність тільки в позаробочий час.
   Ще одна суттєва відмінність відноситься до індивідуальних характеристик менеджерів цих двох секторів. Дослідження, проведені зокрема Т. Арророю і Ф. Веджвуд-Оппенгеймом, показали: в обох групах було багато спільного, хоча співробітники публічних установ були віддані роботі, багато уваги приділяли досягненню цілей організації і виконанню завдань, однак той факт, що в рамках такої організації працює мало людей, які могли б стати “душею команди”, свідчить про те, що в ході виконання виробничих завдань не приділяється достатньо уваги міжособистим взаємовідносинам. У публічних установах уся увага та зусилля співробітників були зосереджені на виконанні завдань, у той же час, як процес розробки ідей і налагодження ефективних міжособистих відносин були відсунені на другий план. Тобто, вони “...відрізнялися тим, що чиновники місцевих органів самоврядування низько оцінювали роботу в команді, вважаючи, що висока відданість цілям організації компенсує відсутність підтримки і захисту, притаманних особистим відносинам. У місцевих органах перебільшуваними були ентузіазм і прагнення до досягнення мети, а увага до ідеї плодотворності міжособистих відносин - невеликою” (пер. наш. - С. К.) [3, с. 13-16].
   Застосування ринкових механізмів при модернізації державної служби Європейського типу демонструє Латвія [4]. Для цієї країни 2005 - 2008 рр. стали роками переосмислення і нових ініціатив щодо державної служби. Це було спричинено низкою проблем: висока плинність кадрів, особливо на середньому і нижчому рівні ієрархії державного управляння; недостатній рівень професіоналізму службовців: у міністерствах в середньому 20 - 25 % співробітників працює менше року; відсутність відповідної системи мотивації; неопрацьованість горизонтальної культури співробітництва між фахівцями в міністерствах; низька репутація державної служби. Тому основну увагу в модернізації державної служби було вирішено сконцентрувати, перш за все, на реформи оплати праці державних службовців. У пошуках відповіді на питання: як платити достатньо, щоб не втрачати кращих працівників? як не платити більше за необхідне? було сформовано такі цілі цієї реформи: 1) забезпечити оплату праці в державному секторі на рівні 70 - 80 % від приватного сектора у відповідній професії; 2) забезпечити співвідношення усіх робіт державного сектора і планування підвищення зарплати; 3) забезпечити соціальні гарантії, за якими держава є зразковим роботодавцем. У зв’язку з цим, в основу реформування було покладено критерій ціни конкретної роботи (аналогічної до праці державного службовця) на ринку, а отримання необхідної інформації сконцентровано на таких моментах, як: визначення змісту праці (роди посад); визначення рівня складності у кожному роді; скільки це коштує (щорічне дослідження підприємств); порівняння зарплати приватного та державного сектора; планування змін та графік підвищення до 2010 р. У результаті запроваджених ініціатив: по-перше, сформовано нові принципи класифікації (класифікація за професіями; рівні в кожному з родів; нерозмежування посад державних службовців та робітників; немає ієрархії посад. Як наслідок, Каталог посад містить 46 роди посад, 20 підроди, у кожній 2-7 рівнів); по-друге, змістовно змінилася характеристика державної служби (професійний спеціаліст (аналітик, юрист, фінансист, спеціаліст з програмування, спеціаліст із зв’язків з громадськістю); стандарт кожної професії; немає автоматичного просування по службі; мінімум соціальних гарантій; кар’єра за результатами роботи, поведінкою, компетенцією; зарплатою конкурентоспроможна з приватним сектором); по-третє, і це головне, відбулася зміна цінностей (вже не цінується: тривале перебування в кріслі, знання без практичного застосування, вміння здавати іспити, вміння проходити атестації, тобто, які були сконцентровані на посаді як такої. До новітній ціннісних орієнтирів віднесено: вміння досягати результатів, мотивація, компетенція, орієнтація на розвиток, навички практичної роботи, тобто вся сукупність того, що пов’язано з поняттями потенціал людини та “людський капітал”). Досвід модернізації державної служби Латвії показує позитивні можливості взаємодії державної служби та менеджменту приватного сектора, але ця реформа не відбулася на рівні самоврядування, і, як вважають латвійські фахівці з державного управління, це питання потребує окремої уваги.
   Отже, можна зазначити, що характер взаємозв’язку служби в органах місцевого самоврядування з приватною службою зумовлюється об’єктивними обставинами суспільного розвитку. Ключовою ознакою кожної розвинутої демократії є неупереджена публічна служба, заснована на рівності доступу, з відбором відповідно до досягнень та здібностей людини та рекрутинг на основі формалізованих, закріплених правил і процедур. Звідси, тісний взаємозв’ язок між різними видами служби повинен характеризуватися: а) підлеглістю всіх видів служби конституційному та іншому правовому регулюванню і, зокрема, перенесенню, з більшими чи меншими поправками, одного із фундаментальних конституційних принципів демократичних країн - принципу відповідальності; б) можливістю доповнювати, замінювати, підсилювати/послаблювати одна одну, яка виникла у т.ч. завдяки стирання традиційних відмінностей між менеджментом у приватному та громадському секторах; в) володінням на кожному історичному моменті своїм рівнем розвитку, в якому виражається їхня здатність управляти відповідними об’ єктами соціально-економічного сектора та припускається доцільність залучати в якості суб’ єктів управління громадян.Отже, враховуючи необхідність підвищення ефективності служби в органах місцевого самоврядування, спостерігається тенденція адаптування ринкових механізмів до специфіки службової діяльності в органах публічної влади, в результаті чого служба повинна стати відкритішою, забезпечивши на конкурсній основі вільний доступ до найму на роботу до органів публічної влади на професійній основі; система оплати праці повинна припускати застосування шкал надбавок за професійну майстерність працівників, що володіють більш високою кваліфікацією; повинна бути створена така система, за якою на службу зможуть залучатися найталановитіші професійні працівники, здатні забезпечити ефективну діяльності публічних органів влади та управління. Але, якою мірою можуть співвідноситися моделі служби публічного та приватного секторів, залишається актуальним питанням сучасної теорії та практики державотворення і формує перспективи подальших розвідок у даному напрямку.

Література

   1. Вайнюс Смальскис, Гедиминас Бубнис. Проблемы модернизации публичного (государственного) управления / Смальскис Вайнюс, Бубнис Гедиминас // Теорія та практика державного управління : зб. наук. пр. - Вип. 2 (21). - Х. : Вид-во ХарРІ НАДУ “Магістр”, 2008. - 460 с.
   2. Друкер П. Ф. Задачи менеджмента в ХХІ веке. / П. Ф. Друкер [пер. с англ.]. - М. : ИД “Вільямс”, 2000. - 272 с.
   3. Маллинз Л. Менеджмент и организационное поведение : учеб. - практ. пособие / Л. Маллинз. - Мн. : Новое знание, 2003. - 1039 с.
   4. Петерсоне Б. Державна служба Європейського типу: досвід Латвії : матер. конф. “Реформа державного управління в Україні - досвід, виклики, ризики” ; проект “Технічна підтримка реформ державного сектора в Україні”, 5 черв. 2008 р., м. Київ. - К., 2008.
   5. Рьобер М. Governance (державне управління) : Доповідь у Національній Академії державного управління при Президенті України, 22 жовтня 2007 р. м. Київ. - К. : Вид-во НАДУ, 2007.
   6. Рьобер М. Модуль 12: Public Management і процеси децентралізації у Європі ; підмодуль 12.2. New Public Management і Public Governance : підбірка навч. матер. до навч. з підготовки магістрів у Національній академії державного управління при Президентові України / М. Рьобер, У. Арбайт. - К. : НАДУ, 2007. - 35 с.
   7. Статистичний звіт Головдержслужби, 2005, 2006. 2007 : за станом на 21.10.2008 р. : [Електронне видання]. - Режим доступу : http://www.guds.gov.ua
   8. Тацій В. Я. Вступне слово // Місцеве самоврядування в Україні: сучасність та перспективи” : матер. наук.-практ. конф., організованої і проведеної Харківськими обласною та міськими радами спільно з НДІ державного будівництва та місцевого самоврядування АПрН України з нагоди 10-річчя прийняття Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” та ратифікації Європейської хартії місцевого самоврядування, 26 черв. 2007 р. м. Харків / [ред. кол. : Ю. П. Битяк, М. І. Тітов,С. Г. Серьогіна, П. М. Любченко, І. В. Яковлюк]. - Х. : Стиль-Издат, 2007. - С. 156-161.
   9. Тлумачний словник української мови / [за ред. В. С. Калашника]. - 2-ге вид., вип. і доп. - Х. : Прапор, 2006. - 992 с.
   10. Управление персоналом : учебник / общ. ред. А. И. Турчинова. - М. : Изд-во РАГС, 2003. - 488 с.
   11. Шамхалов Ф. Основы теории государственного управления / Ф. Шахмалов. - М. : ЗАО “Издательство “Экономика”, 2003. - 518 с.
   12. Шостий всесвітній форум з питань реформування уряду: досвід Кореї для України (коментар щодо візиту української делегації до Республіки Корея) : за станом 20.02.2008. [Електронне видання]. - Режим доступу : http://www.guds.gov.ua
   13. Massey A. Managing in Public Sector. - Aldershot : Edvard Elgar, 1993.
   14. Osborne D., Gaebler T. Reinventing Government. How the Enterpreneurial Spirit is Transformating to the Public Sector // Reading Mass. - Addison Vesley, 1992.

Надійшло до редколегії 01.12.2008 р.

 
< Попередня   Наступна >

При використанні матеріалів сайту активне гіперпосилання на http://vuzlib.com обов'язкове!
Зворотний зв'язок
© 2010 www.VuzLib.com