www.VuzLib.com

Головна arrow Державне управління, самоврядування arrow Адміністративні акти органів державного управління: проблемні питання правового регулювання
Меню
Головна
Каталог освітніх сайтів

Адміністративні акти органів державного управління: проблемні питання правового регулювання

Н.Г. ПЛАХОТНЮК

АДМІНІСТРАТИВНІ АКТИ ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ: ПРОБЛЕМНІ ПИТАННЯ ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ

   Розглянуто теоретичні підходи вітчизняних і зарубіжних учених до сутності поняття “адміністративний акт". Відокремлено поняття адміністративного акта від таких понять, як “правовий акт органу управління" та “індивідуальний акт органу управління". Виокремлено проблемні питання правового врегулювання адміністративного акта в Україні та окреслено шляхи їх вирішення.

   Основними формами діяльності органів державного управління виступають правова та організаційна. У межах правової форми здійснюється прийняття нормативних та індивідуальних актів, а також вчинення дій, що мають юридичні наслідки. Якщо в першому випадку створюється відповідний документ - нормативний, індивідуальний чи змішаний акт, то в другому прийняття документа не здійснюється. Хоча настання юридичних наслідків є обов’язковою умовою в обох випадках.
   Поняття “адміністративний акт” починає використовуватися вітчизняними науками адміністративного права та державного управління лише з початку ХХ ст. До цього часу, а також більшою мірою і до сьогодні, більш вживаними є поняття “акт управління”, “управлінське рішення”, “нормативний акт”, “індивідуальний акт”, “індивідуальний адміністративний акт”. Водночас, закріплення цього поняття в проекті Адміністративно-процедурного кодексу України обумовлює потребу уточнення його сутності з метою правильного термінологічного застосування в нормативно-правових актах та наукових дослідженнях.
   На сьогодні можна констатувати, що поняття “адміністративний акт” є більш досліджуваним наукою адміністративного права, ніж державного управління. І це є зрозумілим з огляду на походження цього поняття. Вважається, що “адміністративний акт” є винаходом науки публічного права, яка створила його за французьким зразком; адміністративний акт виступає, з одного боку, як “типовий продукт односторонньо владно діючого управління, що виконує закони і реалізуючого державні цілі в межах законів. З іншого боку, за допомогою адміністративного акта і такої, що передує йому чи слідує за ним процедури повинна бути забезпечена правова захищеність, так само, як це робить судове рішення” [5]. Серед вітчизняних дослідників до окреслення змісту цього поняття зверталися, насамперед, В. Тимощук [1, с. 61 - 69] та вчені з Інституту держави і права ім. В. Корецького НАН України [3, с. 204 - 209] в аспекті його дослідження як елементу адміністративної процедури. Більш широке значення цього поняття міститься в дослідженнях російських науковців. Так, з точки зору Ю. Тихомирова, поняття адміністративний акт охоплює не лише індивідуальні, а й нормативні відомчі акти [2, с. 148 - 154].
   Аналіз цих підходів дозволяє виявити такі проблеми правового регулювання інституту адміністративного акта: яка частина актів управління може бути визначена актами адміністративними; чи може розглядатися адміністративний виключно як результат адміністративної процедури; чи достатнім є врегулювання адміністративного акта на рівні Адміністративно-процедурного кодексу.
   Метою даної публікації є визначення проблемних питань, що можуть виникати в процесі правого врегулювання інституту адміністративного акта, а її завданнями - аналіз теоретичних підходів до поняття адміністративного акта, визначення авторського підходу до змісту цього поняття та бажаних форм його правового регулювання і відповідно надання рекомендації з вирішення проблемних питань, що виникають у процесі правового регулювання цього інституту.
   Стосовно першої проблеми слід відмітити, що в цілому під актом управління розуміється як словесний (письмовий і усний), так і конклюдентний акт [4, с. 237]. Водночас акт державного управління - це акт управління, прийнятий чи здійснений органом державного управління (органом виконавчої влади). Акти державного управління можуть набувати форми як правових актів державного управління, так і конклюдентних дій. У свою чергу правові акти державного управління - це вольові владні дії органів державного управління, здійснювані ними на основі і на виконання законів у процесі виконання функцій державного управління, що направлені на встановлення (зміну, відміну) правових норм чи на виникнення (припинення, зміну) конкретних правовідносин. Конклюдентні дії державного управління слід розглядати як дії, що виражають волевиявлення на встановлення правовідносин, і які виявляються безпосередньо, у формі певної поведінки. Тому останні здійснюються здебільшого службовцями органів державного управління, тоді як правові акти є уособленням реалізації компетенції органом державного управління.
   Водночас такий усталений підхід до результату діяльності органів державного управління, починає змінюватися у зв’язку з поверненням до використання вітчизняним адміністративним правом поняття“адміністративний акт”.
   У проекті Адміністративно-процедурного кодексу України під адміністративним актом розуміється “рішення (правовий акт) індивідуальної дії, прийняте адміністративним органом за результатами розгляду адміністративної справи відповідно до цього Кодексу, спрямоване на створення, зміну чи припинення прав та обов’язків фізичної або юридичної особи (осіб)” [11].
   З поняття випливають характерні риси адміністративного акту, до яких можна віднести: 1) виступає як правовий акт індивідуальної дії; 2) є результатом розгляду адміністративної справи; 3) приймається адміністративним органом; 4) приймається в порядку, передбаченому Адміністративно-процедурним кодексом; 5) спрямований на створення, зміну чи припинення прав та обов’язків фізичної або юридичної особи (осіб).
   Такий підхід до сутності адміністративного акта відповідає підходу, обраному німецькою наукою адміністративного права та практикою функціонування публічної адміністрації'. У § 35 закону про адміністративну процедуру ФРН адміністративним актом визначається кожне розпорядження, рішення або суверенний захід, який приймає орган влади для врегулювання окремого випадку у сфері публічного права і який має безпосередню, спрямовану назовні правову дію [1, а 206]. Виходячи з цієї норми, характерними рисами адміністративного акта є: 1) він може набувати форми розпорядження, рішення або суверенного заходу; 2) приймається органом влади; 3) приймається з метою врегулювання окремого випадку у сфері публічного права; 4) спрямовується назовні.
   Самими німецькими вченими акцентується увага та трьох суттєвих ознаках адміністративного акта: 1) регулювання окремого випадку; ця ознака дозволяє відмежувати адміністративний акт від акта нормативного; 2) є рішенням, що охоплює два моменти: волевиявлення відомства стосовно громадянина чи певної речі та обґрунтування прав і (чи) обов’язків для громадянина чи відносно певної речі; 3) зовнішня дія адміністративного акта полягає в тому, що він здійснює безпосередній правовий вплив “назовні”, тобто маються на увазі відносини між державою і громадянами.Обраний як німецьким, так і українським адміністративним правом підхід дозволяє відмежувати адміністративний акт не лише від актів нормативних, але і від інших індивідуальних актів органів влади загалом і державного управління зокрема. Мова іде про такі індивідуальні акти органів державного управління, які видаються в межах установчої чи кадрової процедур і отримують назву внутрішньо чи зовнішньо організаційні: щодо утворення, реорганізації чи ліквідації підпорядкованих органів чи їх структурних підрозділів, призначення на посади керівників і заступників органів влади та ін.
   Інший підхід до суті адміністративного акта використовується французьким адміністративним правом. Відсутність у Франції єдиного законодавчого акта про адміністративну процедуру обумовила розуміння сутності цього поняття не на засадах формального визначення, а на основі теоретичних досліджень. Тому тут поняття “адміністративний акт” стало синонімом поняттю “правові акти адміністрації” і включає в себе як нормативні, так і всі індивідуальні акти публічної адміністрації, у т. ч. і адміністративні договори [10, с. 106].
   Такий підхід, з нашої точки зору, є більш виправданим і для України, з огляду на прийняття Кодексу адміністративного судочинства. Відповідно до ст. 2 Кодексу, оскарженню в адміністративних судах підлягають будь- які рішення, дії чи бездіяльність адміністрації суб’єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження [6]. Встановлюючи предметну компетенцію адміністративних судів, законодавець відносить до неї насамперед спори фізичних чи юридичних осіб із суб’єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності; спори з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби та спори між суб’єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у т. ч. делегованих повноважень, а також спори, які виникають з приводу укладання та виконання адміністративних договорів (п. 1 ст. 17 Кодексу).
   Таким чином, між нормами Кодексу адміністративного судочинства і проекту Адміністративно-процедурного кодексу закладаються суперечності, обумовлені значною мірою орієнтацією на досвід правого регулювання сутності адміністративного акта різними країнами. А тому зарубіжний досвід правового регулювання сутності адміністративного акта не повинен відігравати вирішальної ролі при творенні норм вітчизняного законодавства з цього питання.
   Російські науковці в цьому плані пропонують здійснити заміну традиційно використовуваного в науці поняття “правові акти управління” терміном “адміністративні акти”, розуміючи під ними “...особливий вид офіційних, підзаконних, регулюючих, юридично-владних, одноособових дій - волевиявлень виконавчо-розпорядчого характеру, що здійснюються уповноваженими суб’ єктами органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування в межах встановленої нормативними актами компетенції і відповідно до визначених управлінських процедур, для досягнення цілей управління, вирішення його завдань і виконання управлінських функцій” [7].
   Вирішення другої проблеми обумовлено як окресленням змісту адміністративної процедури, так і адміністративного процесу. Вітчизняна наука адміністративного права в аспекті визначення сутності адміністративної процедури, значною мірою наслідує європейські стандарти, суттєво відрізняючись від російських досліджень проблем адміністративного права. Зокрема, останні пропонують розглядати адміністративну процедуру у вузькому (як порядок розгляду і вирішення уповноваженим органом державної влади (насамперед органом виконавчої влади) конкретних індивідуальних справ, пов’язаних зі зверненнями громадян і організацій у відповідний орган у цілях реалізації чи захисту своїх прав і законних інтересів) і більш широкому значенні (як порядок здійснення органом виконавчої влади, посадовою особою встановлених для неї повноважень (порядок розробки, обговорення і прийняття правового акта, оформлення документа, що має юридичне значення, порядок прийняття особи на державну службу, проходження атестації і оформлення відповідних документів; порядок розгляду матеріалів про заохочення службовців та притягнення до дисциплінарної відповідальності; порядок оформлення контрольно-наглядової діяльності тощо)) [8, с. 7].
   Саме ці наукові підходи обумовили формалізацію в Російській Федерації, адміністративних регламентів виконання державних функцій і адміністративних регламентів надання державних послуг [9].
   Акцентуючи увагу на поєднанні теорії і практики управління в Російській Федерації та європейських країнах, звернімо увагу на той факт, що в Україні стосовно визначення змісту адміністративної процедури відбувається намагання впроваджувати одночасно як російський, так і європейський досвід. Свідченням цього є відсутність системності у правовому врегулюванні інституту адміністративної процедури, що призводить до зволікань з розглядом у парламенті Адміністративно- процедурного кодексу.
   Третя проблема обумовлюється існуванням на сьогодні значного кола нормативно-правових актів, якими врегульовується питання адміністративних процедур і відповідно актів, які в процесі їх здійснення приймаються. Водночас слід враховувати, що існування значного кола адміністративних проваджень обумовлюється багатоманіттям державно- управлінських функцій і відповідних їм форм державно-управлінської діяльності. Тому навіть при закріпленні в кодексі (чи законі) загальної адміністративної процедури, органи державного управління і надалі мають бути уповноважені ним та іншими законами України на визначення (не встановлення - Н.П.) порядків реалізації своїх повноважень у відносинах з фізичними та юридичними особами. Тобто мова іде про деталізацію у вторинних формах правового регулювання встановленої законом загальної адміністративної процедури. Це також обумовлюватиме деталізацію змісту, форми й доведення до виконавців, учасників адміністративної процедури та інших осіб, адміністративного акта.
   Проведене дослідження дозволяє зробити такі висновки і пропозиції:
   1. Поняття “адміністративний акт” має прийти на зміну поняттю “індивідуальний акт управління”. При цьому адміністративними актами слід визначити всі індивідуальні акти органів державного управління, незалежно від їх спрямування: внутрішнє (всередині системи чи органів державного управління) чи зовнішнє (реалізація прав, свобод фізичних і юридичних осіб).
   2. Поняттям “адміністративний акт” в Україні не доцільно охоплювати нормативні акти органів державного управління, що є характерним для Франції. Це обумовлюється специфікою процедури нормотворчості, мета якої полягає в урегулюванні суспільних відносин, а не вирішенні конкретної адміністративної справи чи організаційного питання. Такий підхід не дозволить також технічно замінити поняття “правові акти управління” на термін “адміністративний акт”.
   3. З метою уникнення суперечностей між чинними нормами адміністративного процесу та нормами, що мають врегулювати питання адміністративної процедури, є доцільним закладати у відповідні кодекси єдине розуміння цього поняття.
   4. У випадку прийняття політичного рішення про необхідність формального закріплення інституту адміністративної процедури визначення поняття “адміністративний акт” має здійснюватися, виходячи як з її змісту, так і з поняття “адміністративний процес”.Окреслені проблемні питання правового врегулювання адміністративного акта в Україні та запропоновані шляхи їх вирішення окреслюють авторський підхід. Подальші дослідження в цьому напрямі можуть здійснюватися стосовно процедур прийняття адміністративних актів, порядку їх оскарження та виконання.

Література

   1. Административное право и процесс: Полный курс. - 2-е изд., доп. и перераб. / Ю.А. Тихомиров. - М.: Изд. Тихомирова М.Ю., 2005. - 697 с.
   2. Адміністративна процедура та адміністративні послуги. Зарубіжний досвід і пропозиції для України / Авт.-упоряд. В.П. Тимощук. - К.: Факт, 2003. - 496 с.
   3. Державне управління: проблеми адміністративно-правової теорії та практики / За заг. ред. В.Б. Авер’янова. - К.: Факт, 2003. - 384 с.
   4. Дмитриев Ю.А., Евтеева А.А., Петров С.М. Административное право: Учеб. - М.: Изд-во Эксмо, 2005. - 1008 с.
   5. Кодекс адміністративного судочинства України // http://zakon1.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=2747-15
   6. Курс общего административного права. Т. II: Государственная служба. Управленческие действия. Правовые акты управления. Административная юстиция // http://pravoznavec.com.ua/books/326/25086/13/
   7. Постановление Правительства РФ “О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентом предоставления государственных услуг” от 11 ноября 2005 г. № 679
   8. Словарь административного права / Кол. авт., Отв. ред. И.Л. Бачило, Н.Г. Салищева, Н.Ю. Хаманева. - М.: Фонд “Правовая культура”, 1999. - 467 с.
   9. Токарев О.В. Административные акты: Материальные и процессуальные проблемы современной теории: Автореф. к.ю.н.: 12.00.14 - Административное право; Финансовое право; Информационное право / О.В. Токарев; Науч. рук. Ю.Н. Старилов. - Воронеж, 2001. - 24 с. // http://www.1aw.edu.ru/book/book.asp?bookID=103520 (дата перегляду 12.03.2008 р.).
   10. Школик А.М. Порівняльне адміністративне право: Навч. посіб. - Л.: ЗУКЦ, 2007. - 308 с.
   11. http://www.aj.org.Ua/fi1es/8/Proekt_kodeksu.doc

 Надійшла до редколегії 1.02.2008 р.
    
  

 
< Попередня   Наступна >

При використанні матеріалів сайту активне гіперпосилання на http://vuzlib.com обов'язкове!
© 2010 www.VuzLib.com