www.VuzLib.com

Головна arrow Судові та правоохоронні органи arrow Роль національних програм у сфері судової реформи в Україні
Меню
Головна
Каталог освітніх сайтів

Роль національних програм у сфері судової реформи в Україні

H. В. Томчак

РОЛЬ НАЦІОНАЛЬНИХ ПРОГРАМ У СФЕРІ СУДОВОЇ РЕФОРМИ В УКРАЇНІ

Аналізуючи правові засади реформування у сфері правосуддя та діяльності суду, слід визнати, що відповідні проблеми знайшли своє відображення майже в усіх загальнонаціональних програмах, розроблених в останні роки в Україні. До таких програмних актів слід віднести парламентські програми; програми діяльності уряду; програми європейської інтеграції; програми євроатлантичного співробітництва; проекти програм соціально-економічного розвитку України та ін. Слід вказати, що відповідна проблематика розглядалася у роботах іноземних авторів М. К. Бандмана, В. Н. Кириченка, І.І. Комарова, Ю. О. Сімачева, А. Г. Раппапорта, В. І. Хижняка, Г. П. Щедровицького та ін. Водночас серед вітчизняних праць у цій сфері можна говорити про концепцію програмно-управлінської діяльності, розроблену Б. В. Бабіним та В. О. Кроленко, та про роботи А. Ю. Іваницького, Е. В. Третьяка та К. В. Удовенко.
   В той же час поки що відсутні праці, присвячені як програмам у сфері судової реформи — спеціальним програмним актам, так і підрозділам зазначених вище національних програм. Отже, метою нашої статті є дослідження значення вказаних вище загальнонаціональних програмних актів стосовно сфери управління судовою системою та судовою реформою. Для цього нам потрібно проаналізувати відповідні думки науковців, відповідні політико-правові та нормативні акти; розглянути відповідні аспекти зазначених програмних актів, проаналізувати їх зв'язок між собою та з різними видами інших програм, що є завданнями нашої роботи.
   У Програмі інтеграції України до Європейського Союзу, схваленій Указом Президента № 1072/2000 від 14 вересня 2000 p., питанням реформування системи правосуддя приділялася значна увага. Так, відповідним аспектам був присвячений розділ 3 (“Судова система”) та частково розділ 15 програми (“Правосуддя та внутрішні справи”). У розділі 3 виокремлювалися такі напрямки реформування:
   - підвищення рівня інституційної та адміністративної спроможності;
   - поліпшення діяльності судових органів;
   - підготовка фахівців;
   - поліпшення доступу до інформації стосовно рішень судів. Особливістю цієї програми є детальний аналіз поточної ситуації в Україні по кожному зазначеному напрямку діяльності та встановлення короткострокових (на 2000-2001 pp.) та середньострокових (2002-2003 pp.) пріоритетів, у зазначеній Програмі від 14 вересня 2000 р. містяться численні посилання на міжнародні та національні програмні акти [7]. Але, як зазначає Е. В. Третьяк, ця Програма не містила у собі вказівок на конкретних виконавців та чітко встановлених строків виконання, на сьогодні її термін дії слід вважати вичерпаним [10].
   Особливе значення для розвитку правоохоронних органів України мають програмні документи, ухвалені в рамках взаємодії України та Організації Північноатлантичної угоди (НАТО). Б. В. Бабін зазначає, що в НАТО існує декілька форм використання програмно-управлінського підходу; це стратегії НАТО, галузеві програми розвитку НАТО (наприклад, Наукова програма, Інвестиційна програма); програми партнерства НАТО (“Партнерство заради миру”, “Середземноморський діалог”); плани дій альянсу. Крім того, існує практика укладення двосторонніх програм співробітництва між альянсом та державами-членами програм партнерства, не є виключенням й Україна [11, 21]. Основною метою відповідних програмних актів сучасні експерти бачать “намагання підвищити дієвість служб невійськового сектора безпеки та заходи зі встановлення ефективного демократичного контролю” [1, 2].
   Серед двосторонніх програмних угод у форматі Україна—НАТО особливе значення має План дій Україна—НАТО, ухвалений у Празі 22 листопада 2002 р. На розвиток приписів відповідних актів в Україні щорічно з 2003 р. указами або розпорядженнями Президента України ухвалюються цільові плани Україна— НАТО у рамках Плану дій Україна—НАТО [11, 24]. Проаналізуємо зміст цільових планів Україна—НАТО на 2005, 2006 та 2007 pp. у рамках Плану дій Україна—НАТО. Серед відповідних напрямків Цільового плану 2005 р. вдосконаленню судової влади присвячено дев'ять заходів, з них вісім — задля реалізації цілі І.1.А.2 (“Зміцнення повноважень та незалежності судової влади”):
   - сприяння прийняттю з метою продовження реформування законодавства з питань судочинства відповідно до євроатлантичних стандартів;
   - забезпечення функціонування системи адміністративних судів, у тому числі формування кадрового резерву суддів, укомплектування апаратів працівниками, організація навчання тощо;
   - аналіз статистичних даних про навантаження суддів і підготовка пропозицій щодо оптимізації кількісного складу суддів та раціоналізації структури місцевих судів з метою скорочення видатків на їх утримання;
   - вдосконалення процедури розв'язання окремих категорій спорів, зокрема, стосовно їх досудового врегулювання, опрацювання питання щодо створення школи посередників, залучення з цією метою міжнародної технічної допомоги;
   - розроблення проекту Закону про внесення змін до Закону України “Про судоустрій України” щодо вдосконалення організаційного забезпечення діяльності судів загальної юрисдикції;
   - систематизація законодавства, що регулює діяльність судів загальної юрисдикції, ініціювання залучення міжнародної допомоги у приведенні зазначеного законодавства у відповідність із вимогами Європейського Союзу;
   - утворення автоматизованої системи електронного документообігу в судах загальної юрисдикції; розміщення на веб-сайтах судів загальної юрисдикції інформації про стан розгляду справ, залучення з цією метою міжнародної технічної допомоги;
   - опрацювання питання про ліквідацію військових судів.
   Крім того, в рамках цілі IV.1 (“Перегляд законів і підзаконних актів та міжнародних договорів для спрощення надання Україні допомоги з боку НАТО або держав-членів у всіх видах співробітництва України з НАТО як на урядовому, так і на неурядовому рівнях”) одним із заходів було передбачено продовження роботи з опрацювання питання про запровадження судів присяжних. Відповідальними за виконання цих заходів призначалися міністерства юстиції, оборони України, Державна судова адміністрація за участю Верховного Суду України, Вищого адміністративного суду України, Академії суддів та Академії правових наук України [8]. Водночас жодних механізмів реалізації, контролю за виконанням зазначених заходів зазначений Цільовий план не містив.
   Цільові плани Україна—НАТО на 2006, 2007 pp. мають дещо іншу організаційну структуру. Так, у плані на 2006 р. також вказувалися відповідні цілі Плану дій Україна—НАТО 2002 p., але при цьому встановлюється перелік відповідних завдань, кожне з яких містить заходи на виконання із зазначенням строків виконання та відповідальних за виконання. Також важливим фактором слід вважати встановлення у цільових планах Україна—НАТО на 2006, 2007 pp. джерел фінансування відповідних заходів. Зокрема, завдання “с” (“Посилення незалежності судової системи шляхом забезпечення її необхідними ресурсами”) цілі 1.1.А.2 передбачало такі заходи:
   - забезпечення судів належними приміщеннями, їх технічне оснащення за рахунок асигнувань, затверджених у Державному бюджеті України на 2006 р. за програмою 0501820;
   - створення належних умов діяльності суддів, посилення їх гарантій, вдосконалення механізму оплати праці суддів, працівників апаратів судів за рахунок асигнувань, передбачених Державним бюджетом України на 2006 р. за програмою 0501010;
   - забезпечення житлом суддів за рахунок асигнувань, передбачених Державним бюджетом України на 2006 р. за програмою 0501180 [8].
   У Цільовому плані Україна—НАТО на 2007 р. було виокремлено спеціальний підрозділ 1.2.2 (“Судова реформа”), який містив велику описову частину, у який, зокрема, зазначалося, що “Україна продовжує здійснювати заходи, спрямовані на проведення в державі судової реформи” та “докладає зусиль для завершення формування системи адміністративних судів”, “прагне подолати негативні тенденції у функціонуванні суду”. В той же час підрозділ містив лише два конкретних приписи, але у них вперше у відповідних програмних актах було згадано про право особи на досудове провадження, судовий розгляд та виконання рішень суду протягом розумного строку [8].
   Діяльність судової влади та судова реформа мали бути важливим об'єктом регулювання Державних програм економічного та соціального розвитку України, які повинні щорічно розроблятися Кабінетом Міністрів України та ухвалюватися Верховною Радою України, відповідно до Закону України “Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України” від 23 березня 2000 р. № 1602 і постанови Кабінету Міністрів України “Про розроблення прогнозних і програмних документів економічного і соціального розвитку та складання проекту державного бюджету” від 26 квітня 2003 р. № 621 [4]. На жаль, внаслідок політичних причин відповідні програмні акти не були ухвалені Верховною Радою України з 1995 р. ні разу.
   Водночас Кабінет Міністрів України веде певну роботу у зазначеному напрямку та щорічно розробляє відповідний проект програми. Слід констатувати, що у проекті Державної програми економічного і соціального розвитку України на 2008 p., затвердженому розпорядженням Кабінету Міністрів України від 19 вересня 2007 р. № 759-р, питанням правосуддя був присвячений п. 1.1.3 “Реформування судової системи”, при цьому головною ціллю на 2008 р. передбачалося удосконалення судової системи шляхом її законодавчого забезпечення та громадського контролю.
   До основних завдань державної політики на 2008 р. проект відносив:
   - завершення створення Єдиного державного реєстру судових рішень та забезпечення можливості широкого доступу до нього;
   - продовження реформування процесуального законодавства та законодавства про адвокатуру та про безоплатну правову допомогу;
   - сприяння розвитку альтернативних позасудових інституцій урегулювання спорів;
   - сприяння запровадженню прозорої процедури відбору на конкурсних засадах кандидатур на посаду судді та призначення посадових осіб судової системи відповідно до стандартів Ради Європи, забезпечення професійної підготовки та перепідготовки суддів;
   - забезпечення судів належними приміщеннями та створення єдиної комп'ютерної мережі судів загальної юрисдикції;
   - сприяння удосконаленню системи судів загальної юрисдикції [5].
   Певне програмно-управлінське значення для судової сфери мають і послання глави держави парламенту. Так, у Посланні Президента України до Верховної Ради України від ЗО квітня 2002 р. “Європейський вибір. Концептуальні засади стратегії економічного та соціального розвитку України на 2002-2011 роки” у розділі V “Інституційні перетворення” йшлося про судову реформу, зокрема, зазначалося, що вона “повинна не лише зводитися до вдосконалення діяльності судів та суддів, а в широкому розумінні сприяти створенню умов дня посилення захисту прав та свобод людини і громадянина”, але відповідні положення у Посланні не конкретизувалися [2].
   Втім, схвалені постановою Кабінету Міністрів України від 17 вересня 2002 р. № 1394 Заходи щодо виконання завдань, які випливають з послань Президента України до Верховної Ради України “Європейський вибір. Концептуальні засади стратегії економічного та соціального розвитку України на 2002-2011 роки”, “Про внутрішнє і зовнішнє становище України у 2001 році” у ч. 4 містять більш конкретизовані, але все одно недостатньо чіткі приписи з реформування судової системи, зокрема “реалізацію положень Закону України “Про судоустрій України”; запровадження належних гарантій захисту прав і законних інтересів людини і громадянина справедливим, незалежним, неупередженим і доступним судом, формування суддівського корпусу, здатного кваліфіковано та на професійній основі здійснювати правосуддя, створення сприятливих умов для забезпечення діяльності суддів”.
   Розглянемо відносно новий для вітчизняного права вид нормативних актів — програм, які містяться у коаліційних угодах Верховної Ради України. Статус цих документів регламентується у ч. З, 5, 7 ст. 61 гл. 12 Регламенту Верховної Ради України від 16 березня 2006 р. Цікаво, що ці норми Регламенту не передбачають необхідність програми дій в рамках коаліційної угоди, але на практиці саме програми становлять зміст коаліційних угод. Зокрема, Угода про створення Антикризової коаліції у Верховній Ради України V скликання від 7 липня 2006 р. містила програму дій відповідних політичних сил. При цьому в рамках напрямку “У сфері побудови сучасної європейської держави” програма передбачала “реформування системи виконання судових рішень” та “забезпечення доступного, якісного і справедливого судочинства”, але без подальшого тлумачення цих вказівок [6].
   У той же час Угода про створення коаліції демократичних сил у Верховній Раді України V скликання ухвалена 22 червня 2006 р. та Угода про створення коаліції демократичних сил у Верховній Раді України VI скликання від 29 листопада 2007 р. приділили значно більше уваги аспектам правосуддя та судової реформи, при цьому відповідні програмні положення є дуже подібними, що уявляється доволі логічним. Відповідна частина 2.3 зазначених програм діяльності (“Справедливе, неупереджене та доступне судочинство”) передбачає:
   - удосконалення системи судів, подолання їх багатоланковості;
   - завершення формування системи адміністративного судочинства;
   - запровадження інститутів суду присяжних та виборних мирових суддів;
   - оптимізацію процедур апеляційного перегляду та касаційного оскарження;
   - зменшення навантаження на суддів, раціоналізація кількості судів та чисельності суддів, підвищення ролі органів суддівського самоврядування [6].
   Також велику низку завдань програма містить у сферах вдосконалення процедури формування корпусу професійних суддів та дисциплінарної відповідальності суддів, належного бюджетного фінансування судової влади та забезпечення виконання рішень судів. При цьому парламентарії, які укладали відповідні угоди, визнали, що виконання вищезазначених завдань вимагає внесення відповідних змін до законів України, які регламентують діяльність судів та суддів, ухвалення нових редакцій законів “Про статус суддів”, “Про судоустрій”, “Про адвокатуру” та “Про нотаріат”, “Про Вищу раду юстиції”, “Про судову експертизу”, “Про державну судову адміністрацію” тощо [6].
   Важливим програмним документом у контексті правосуддя та судової реформи є програми діяльності уряду. Програма діяльності Кабінету Міністрів України від 5 червня 2002 р. у підрозділі 1.7 “Захист прав і свобод людини і громадянина, зміцнення законності та правопорядку” містить відповідні ключові завдання уряду, головні дії уряду, спрямовані на виконання ключових завдань, та очікувані результати. Програма діяльності Кабінету Міністрів України “Відкритість, дієвість, результативність” від 17 березня 2003 р. також розкривала відповідні питання у частині 2.3 “Захист прав і свобод людини, зміцнення законності та правопорядку”. Майже аналогічні, але більш широко розвинуті приписи містила й Програма діяльності Кабінету Міністрів України “Послідовність. Ефективність. Відповідальність” від 12 березня 2004 р. [9].
   Програма діяльності Кабінету Міністрів “Назустріч людям” у ч. II “Справедливість” в розділах “Правова політика” та “Судова реформа”, “Подолання корупції” також містила ряд приписів щодо вдосконалення системи судової влади. В той же час Програма діяльності Кабінету Міністрів України “Український прорив: для людей, а не політиків”, ухвалена в грудні 2007 p., стала першим відповідним актом, ухваленим у відповідності з розглянутою вище парламентською коаліційною угодою від 29 листопада 2007 p., її приписи дублюють відповідні положення розділу 2.3 “Справедливе, неупереджене та доступне судочинство” програми дій коаліції [9].
   Втім, на жаль, урядові програми не містять конкретних термінів та відповідальних виконавців щодо відповідних приписів у сфері судової реформи та судової влади. Д. Ковриженко, аналізуючи програми діяльності уряду, визнає, що “за гучними деклараціями не видно реальних заходів, вжиттям яких уряд забезпечить принаймні часткове виконання програми”, та що більшість положень програм діяльності уряду “носить суто декларативний характер і не забезпечується реальною політичною і фінансовою підтримкою” [3].
   Взагалі слід визнати, що в останні роки аспектам судової діяльності та судової реформи у щорічних проектах державних програм економічного і соціального розвитку приділяється незначна увага. Так, у п. 3. “Справедливе, неупереджене та доступне судочинство” ст. 3.2.1 “Запровадження в Україні інститутів сучасної європейської держави” ч. 3.2 проекту Державної програми економічного і соціального розвитку України на 2009 рік, попередньо схваленому розпорядженням Кабінету Міністрів України від 13 вересня 2008 р. № 1217-р [12,] фактично не були визначені основні завдання та заходи державної політики на 2009 р. щодо доступності забезпечення правосуддя. У цій статті фактично йшлося про удосконалення системи правової допомоги, реформування кримінальної юстиції та удосконалення нотаріальної діяльності; виконавцем відповідних заходів було визначено Міністерство юстиції України.
   У проекті Державної програми економічного і соціального розвитку України на 2010 рік, попередньо схваленому розпорядженням Кабінету Міністрів України від 12 вересня 2009 р. № 1088-р [13], до аспектів судочинства та судової діяльності мала відношення лише згадка про сприяння Міністерством юстиції прийняттю нових Кодексу господарського судочинства та Кримінального процесуального кодексу України.
   Е. В. Третьяк визнає, що загальною проблемою програм діяльності уряду є їх невідповідність приписам Державного бюджету України на поточний рік та неповне запровадження програмного підходу в бюджетний процес. Цей автор влучно зазначає, що “негативні риси вітчизняної програмно-управлінської діяльності значно знижують ефективність відповідних програм європейської інтеграції та євроатлантичного співробітництва, парламентських програм, програм діяльності уряду, бюджетних програм”. До цих рис зазначений дослідник відносить відсутність узгодженості між евроінтеграційними актами та бюджетними програмами, неухвалення протягом декількох років Державних програм економічного і соціального розвитку України, декларативність програм дій уряду та програм парламентських коаліцій [10].
   Підсумовуючи, слід визнати, що загальнонаціональні програмні акти, а саме: парламентські програми, програми діяльності уряду, програми європейської інтеграції, програми євроатлантичного співробітництва, проекти програм соціально-економічного розвитку України визнають необхідність реформування судової системи та містять відповідні приписи. В той же час застосування програмно управлінського підходу в цій сфері ускладнюється декларативністю зазначених актів, відсутністю механізмів їх реалізації та недостатнім рівнем їх взаємопов'язаності. Вирішення цих проблемних аспектів має стати підґрунтям для нових наукових досліджень.

Література

1. Грін Дж. Розширення НАТО і ЄС: наслідки для реформи невійськового сектора безпеки в Україні // Дзеркало тижня. — 2004 — № 23, 12-18 черв. — С 2-3.
2. Європейський вибір. Концептуальні засади стратегії економічного та соціального розвитку України на 2002-2011 роки : послання Президента України до Верховної Ради України від 30 квіт. 2002 р. // Урядовий кур'єр. — 2002. — 4 черв. — С 1-4.
3. Ковриженко Д. Про перспективи затвердження та виконання Програми діяльності уряду // Критика.
4. Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України : Закон України від 23 берез. 2000 p. № 1602-ІП // Відомості Верховної Ради України. — 2000. — № 25. — Ст. 195.
5. Про Державну програму економічного і соціального розвитку України на 2008 рік : проект Закону України, розроблений Кабінетом Міністрів України.
6. Про створення Антикризової коаліції у Верховній Раді України V скликання : угода від 7 лип. 2006 p.; Про створення Коаліції демократичних сил у Верховній Раді України V скликання : угода від 22 черв. 2006 р.; Про створення Коаліції демократичних сил у Верховній Раді України VI скликання : угода та повідомлення від 29 листоп. 2007 р.
7. Про схвалення Програми інтеграції України до Європейського Союзу : указ Президента України від 14 верес. 2000 р. № 1072/2000
8. Про Цільовий план Україна — НАТО на 2005 рік у рамках Плану дій Україна — НАТО : розпорядження Президента України від 21 квіт. 2005 р. № 990/2005-рп; Про Цільовий план Україна — НАТО на 2006 рік у рамках Плану дій Україна — НАТО : указ Президента України від 7 квіт. 2006 р. № 295/2006; Про Цільовий план Україна — НАТО на 2007 рік у рамках Плану дій Україна — НАТО : указ Президента України від 18 черв. 2007 р. № 535/2007
9. Програма діяльності Кабінету Міністрів України “Відкритість, дієвість, результативність” : затв. Постановою Кабінету Міністрів України від 17 берез. 2003 p.; Програма діяльності Кабінету Міністрів України : затв. Постановою Кабінету Міністрів України від 5 черв. 2002 p.; Програма діяльності Кабінету Міністрів України “Назустріч людям” : затв. Постановою Кабінету Міністрів України № 115 від 4 лют. 2005 p.; Програма діяльності Кабінету Міністрів України “Послідовність. Ефективність. Відповідальність” : затв. Постановою Кабінету Міністрів України від 12 берез. 2004 p.
10. Третяк Е. В. Значення загальнонаціональних програмних актів для управління правоохоронними органами та правоохоронною реформою
11. Україна і НАТО: органи державної влади, судової та правоохоронної системи як провідні учасники процесу європейської та євроатлантичної інтеграції : монографія / В. М. Бесчаст-ний, І. Я. Тодоров, Б. В. Бабін [та ін.]. — К. : Третя хвиля, 2007. — 176 с
12. Про схвалення проекту Державної програми економічного і соціального розвитку України на 2009 рік : розпорядження Кабінету Міністрів України від 13 верес. 2008 р. № 1217-р // Офіційний сайт Верховної Ради України
13. Про схвалення проекту Державної програми економічного і соціального розвитку України на 2010 рік : розпорядження Кабінету Міністрів України від 12 верес. 2009 р. № 1088-р // Урядовий кур'єр. — 2009. — 18 верес, № 171. — С. 6.

 
< Попередня   Наступна >

При використанні матеріалів сайту активне гіперпосилання на http://vuzlib.com обов'язкове!
Зворотний зв'язок
© 2010 www.VuzLib.com