www.VuzLib.com

Головна arrow Державне управління, самоврядування arrow Становлення та розвиток наукової думки щодо службової кар’єри в Російській імперії наприкінці XVIII — на початку XX ст.
Меню
Головна
Каталог освітніх сайтів

Становлення та розвиток наукової думки щодо службової кар’єри в Російській імперії наприкінці XVIII — на початку XX ст.

Л. P. Біла-Тіунова

СТАНОВЛЕННЯ ТА РОЗВИТОК НАУКОВОЇ ДУМКИ ЩОДО СЛУЖБОВОЇ КАР'ЄРИ В РОСІЙСЬКІЙ ІМПЕРІЇ НАПРИКІНЦІ XVIII — НА ПОЧАТКУ XX СТ.

   Визначення поняття, сутності, особливостей, структури та правового регулювання службової кар'єри є неможливим без звернення до теоретичних напрацювань як вітчизняних, так і зарубіжних науковців до проблематики як публічної служби, її окремих видів та правових інститутів в цілому, так і службової кар'єри зокрема. З огляду на те, що поняття “службова кар'єра” введено в науковий обіг аж наприкінці XX ст., історіографічний аналіз стосуватиметься загальнотеоретичних питань інституту публічної служби та її видів, які у сукупності й визначаються, власне правової природи службової кар'єри. Окрім цього, враховуючи, що правовий інститут публічної служби почав формуватися наприкінці минулого століття, більшою мірою мова йтиме про державну службу та службу в органах місцевого самоврядування, оскільки на той час термін “публічна служба” практично не використовувався.
   Аналіз історичного аспекту науково-теоретичної думки щодо інституту державної служби та її структурних елементів дає підстави виокремити такі періоди її становлення та розвитку:
   1. Дореволюційний період (кінець XVIII — початок XX ст.). Загалом цей період характеризується наявністю значної кількості нормативних актів щодо регулювання державної служби в Російській імперії, які, безперечно, поклали початок науковим дослідженням зазначеної проблеми (за твердженнями деяких науковців узаконення з питань державної служби становили близько 10 % від загального обсягу законодавства Російської імперії) [1, 150].
   2. Радянський період. Цей період характеризується тим, що протягом майже століття інститут публічної служби пройшов досить складний, розмаїтий та суперечливий шлях становлення наукової думки щодо названого інституту: від повного заперечення до визнання, від знищення законодавства про державну службу до його створення, від законодавчого ігнорування самого терміна “державна служба” до його нормативного визначення.
   3. Період незалежності України.
   Завданням цієї статті є дослідження наукової думки щодо становлення та розвитку такої правової категорії, як “службова кар'єра” протягом першого періоду — кінця XVIII — до початку XX ст. Дослідження наукових публікацій видатних учених-правознавців цього періоду дає підстави поділити зазначений період на два етапи.
   1. Наукові дослідження інституту державної служби та його чинників у рамках державного права. Наукову думку з питань державної служби цього етапу представляють такі видатні правознавці, як: М. М. Сперанський [2], М. К. Нелідов [3]; О. Д. Градовський [4]; І. Ю. Андреєвський [5], В. П. Безобразов [6-7], В. В. Іванівський [8], М. О. Куплеваський [9-10] та ін.
   Одним із перших дослідників державної служби вважається видатний державний діяч, правознавець-поліцеїст першої третини XIX ст. М. М. Сперанський, який поряд із дослідженням проблем державного управління займався також і розробкою питань державної служби, яка розглядалася ним як невід'ємна частина загального вчення про державне управління [1, 21]. На його думку, інститут державної служби був складовою науки про внутрішнє державне управління. Створюючи науку про внутрішнє державне управління, М. М. Сперанський вперше: 1) доповнив її Загальну частину розділом “Державна служба”; 2) визначив, що державна служба у самому широкому розумінні — це служба у державі взагалі; 3) зазначив, що державна служба — це сама виконавча влада у структурі внутрішнього державного управління; 4) визначив структуру теорії державної служби як вчення про: а) принципи державної служби; б) види державної служби; в) посадових осіб; г) статус посадових осіб; д) службову кар'єру; 5) розробив ряд нормативних актів із питань державної служби: План загального державного утворення 1809 р. [11], який стосувався деяких питань щодо видів державної служби по відомствах управління; Загальне заснування міністерств 1811 p., [12]; Статут про службу за визначенням від Уряду 1832 р. [13] та ін. Щодо останнього акта, важливо зазначити, що до цих пір у жодній країні не створено подібного законодавчого кодифікованого акта щодо публічної або ж державної служби. Саме М. М. Сперанський вперше використав термін “службова кар'єра”, що характеризував вступ на державну службу і проходження державної служби.
   Перші послідовники М. М. Сперанського в Російській імперії з'явилися на початку 60-х pp. Мова, перш за все, йде про відомого правознавця-поліцеїста І. Ю. Андреєвського, який у своїй докторській дисертації “Про намісників, воєвод і губернаторів”, присвяченій державній службі, досліджував посаду як елемент державної служби, на відміну від М. М. Сперанського, який акцентував увагу не на посаді, а на посадовій особі. У дисертації І. Ю. Андреєвський звертав увагу на особливу природу й однорідність посад намісників, воєвод і губернаторів через: по-перше, їх особливе ставлення до верховної влади і порядку вступу на посаду; по-друге, неможливість поділу для цих посад статусу і функцій, обов'язків і діяльності, виконання і розпорядження. Саме тому вчений пише не про права й обов'язки, або функції, губернатора, а про справи, які доручаються губернатору: урядові, поліцейські, фінансові, судові. Категорію посад учений розглядає на чотирьох рівнях і визначає через поняття “установи”, “інстанції”, “функції”, “введення”, “обов'язки”, “виконання”, “діяльність” [5, 109, 127-128, 150].
   Питання державної служби вчений досліджує у своїй фундаментальній праці “Російське державне право” шляхом включення ним до змісту вчення про адміністрацію (яке, у свою чергу, складалося з п'яти частин: про умови управління; про форми адміністрації; про форми та прийоми управління; про види управління загальними державними справами; про поліцію) у розділі “Про засади державної служби” [5, 189-191]. Таким чином, державну службу було представлено вченим як: а) особливе ставлення громадян (як посадових осіб) до уряду і держави; особлива державна діяльність громадян як посадових осіб (службова діяльність); б) особливий правовий статус громадян — посадових осіб. При цьому вчений особливо наголошував на політичному характері відносин службовця до верховної влади та прямому зв'язку державної служби з державною владою [5, 412].
   Інститут державної служби І. Ю. Андреєвський розглядав у трьох аспектах, як: 1) адміністрацію, сукупність посад і установок (тобто на структурно-інституційному рівні); 2) діяльність посадових осіб щодо управління державною (тобто на функціонально-атрибутивному рівні); 3) сукупність прав, обов'язків і відповідальності посадових осіб щодо уряду, народу і держави (на регулятивно-правовому рівні) [5, 198-199].
   Особливу увагу І. Ю. Андреєвський приділив питанню службової кар'єри, визначаючи її етапи: 1) вступ на державну службу; 2) статус державних службовців; 3) припинення державної служби. Він визначив систему умов, які повинні бути встановлені державою для осіб, які бажають вступити на державну службу, здійснив класифікацію обов'язків і прав державних службовців. Окрім розробок окремих теоретичних питань загальної частини державного права, І. Ю. Андреєвський приділив достатньо уваги прикладній державній службі, правовому регулюванню державної служби по окремих відомствах державного управління. У курсі “Поліцейське право” ряд параграфів він присвятив державній медичній службі, державній службі по навчальному і науковому відомствах, а також питанням управління цими видами державної служби [15, 405-414, ПО, 318].
   М.К. Нелідов першим у Російській імперії в 1874 р. захистив докторську дисертацію з проблем державної служби. Аналіз його праці “Юридичні і політичні підстави державної служби” свідчить, що державна служба розглядалася автором не як окремий інститут, а лише в контексті його вчення про державні засади, як ідея державності у суспільстві.
   Державну службу Н. К. Нелідов розглядав як закриту корпорацію, чиновницьку ієрархію осіб, які самі для себе встановлюють рамки законної влади і самі притягують один одного до відповідальності [3, 126]. Водночас вчений досліджував державну службу у широкому і вузькому розумінні, що мало важливе теоретичне і нормативне значення для розвитку інституту державної служби. Широке розуміння державної служби, на думку вченого, полягало в тому, що “будь-яка діяльність на користь суспільства і є державною службою, оскільки “будь-яке суспільство, яке має свій самостійний державний “початок”, є держава” [3, 137]. У вузькому розумінні державна служба — це діяльність як постійних або тимчасових агентів головного органу державного уряду на державних посадах з винагородою із загальних держаних доходів. Якщо проаналізувати визначення державної служби, запропоноване вченим, та визначення, передбачене у ст. 1 Закону “Про державну службу”, то слід зазначити, що із трьох ознак державної служби є відсутноью одна — функціональна: виконання завдань і функцій держави.
   Серед теоретичних послідовників Н. К. Нелідова насамперед слід назвати професора Казанського університету, визначного російського адміністративіста кінця XIX ст. В. В. Іванівського. Основною науковою роботою вченого є “Російське державне право”, сім випусків якого вийшли в Казані в 1895-1898 pp. Структуру цієї роботи становили такі відносно самостійні інститути, як: право місцевого самоврядування і право державної служби [8, 137]. Особливістю наукових доробок В. В. Іванівського щодо державної служби є те, що, розглядаючи державну службу як явище державного життя, яке не може бути з'ясовано тільки з юридичної точки зору, він використовував різні підходи щодо її дослідження: соціально-психологічний; соціологічний, історичний, політичний і, власне, юридичний [8, 21-26].
   Вчення про державну службу за В. В. Іванівським має цілком конкретну структуру і налічує дві частини: 1) теорія та історія державної служби: а) природа державної служби; загальний характер історичного розвитку державної служби в Росії; 2) сучасна (на той час — автор) організація державної служби в Росії: а) сутність державної служби в Росії, її види й умови; б) вступ на державну службу; в) обов'язки службовців; г) права службовців; д) припинення службових обов'язків; ж) акти службового стану.
   В. В. Іванівський одним із перших серед дослідників інституту державної служби звернуся до з'ясування сутності та особливостей змісту державної служби, який, на його думку, характеризується як: 1) особлива публічна діяльність державних службовців; 2) обов'язки посадових осіб; 3) виконання функцій посади [8, 580]. Особливе місце в наукових доробках В. В. Іванівського посідають питання щодо ознак службової особи, поняття та видів державної служби, посад [16, 469], правового регулювання державної служби [17, 198-199].
   Наукова цінність робіт В. В. Іванівського полягає у тому, що він вперше у правовій науці виокремив інститут державної служби у відносно самостійну частину адміністративної організації і державного управління Російської імперії і став розглядати цей інститут як самостійну, достатньо відокремлену частину системи російського публічного права. Саме ним визначено предмет права державної служби.
   Прихильником більшості зазначених вище поглядів щодо сутності та призначення державної служби був М. М. Коркунов, який не виокремлював державну службу як самостійний правовий інститут і вважав його допоміжним для побудови динамічної конструкції державного права. У зв'язку з цим державна служба розглядалася вченим у межах розділу про органи державної влади, поряд із дослідженням державних установ та органів представництва [18]. На його думку, державна служба є особливим публічно-правовим відношенням службовця до держави, яке засноване на підпорядкуванні і має своїм змістом обов'язкову діяльність, що здійснюється від імені держави і спрямовується на виконання певного завдання державної діяльності. Заслугою М. М. Коркунова у розвитку теорії інституту державної служби є те, що він вперше сформулював основні риси державної служби, які дозволили відмежувати останню від інших видів служби в державі: зміст державної служби завжди є юридичним обов'язком службовця; державна служба має публічно-правовий характер; державна служба передбачає підпорядкування службовця монарху; державно-службова діяльність має представницький характер, оскільки здійснюється від імені держави; спрямована на реалізацію завдань держави [18, 281].
   Значний внесок у розвиток державної служби зробив професор державного права Імператорського Харківського університету М. О. Куплеваський, який займався вивченням інституту державної служби в рамках порівняльного правознавства. Його монографія “Державна служба в теорії і в чинному праві Англії, Франції, Німеччини і Ціслеитанської Австрії” [10, 281], яка вийшла в 1888 p., є суттєвим вкладом у розвиток теорії та історії державної служби. Зміст цієї наукової роботи становлять три окремі книги: 1) про дисциплінарну відповідальність посадових осіб; 2) про державні іспити; 3) про межі підпорядкування приватних осіб розпорядженням посадових осіб. Запропонована структура, насамперед, свідчить про своєрідний підхід автора до питання щодо місця державної служби в системі державного права: становлення державної служби як відносно самостійної складової частини державного права.
   Особлива увага акцентується на загальних питаннях вступу на державну службу, якісного відбору на посади, а також на питаннях управління державною службою. При цьому пріоритетними є процедурні аспекти вступу на державну службу. Слід зазначити, що ці питання упродовж всіх наступних років не втратили свого значення і на теперішній час залишаються одними з актуальних, важливих і недостатньо законодавчо урегульованих.
   Суттєвим доробком до теорії державної служби слід назвати розгляд М. О. Куплеваським інституту державної служби з позицій моральності людини і держави та виходячи з тези, що між громадянином і державою існує моральний зв'язок, на підставі якого держава має владу над громадянином. Державна влада є сильною настільки, наскільки громадяни поважають її і наскільки вона заслуговує на повагу, поки є моральною. Отже, вчений використовує морально-етичні категорії для визначення відносин між державною владою й посадовими особами, які її представляють і яким ставиться в обов'язок не принижувати гідність державної влади [9-10]. Отже, якість державної влади залежить від моральних якостей осіб, які управляють державою, тобто публічних службовців. А це означає, що особливого значення набувають критерії якісного відбору осіб на публічну службу.
   Таким чином, науковий аналіз інституту державної служби на цьому етапі досліджувався включно представниками науки державного права як невід'ємний елемент її предмета. Зазначене обумовлено рядом об'єктивних факторів: а) законодавство про державну службу входило до змісту єдиного блоку нормативних актів, які визначали діяльність органів держави, досліджувалося воно однією наукою, яка при цьому ототожнювала державного службовця і орган держави, розглядала їх як нерозривне ціле; б) загальною нерозвиненістю науки поліцейського права, яка в зазначені часи фокусувала свою увагу лише на питаннях забезпечення державної безпеки та державного добробуту, у зв'язку з чим у її змісті для державної служби взагалі не було місця; в) тим, що протягом досить тривалого часу в юридичній літературі не розрізнялися функції державного правління та державного управління, що перешкоджало виділенню адміністративного права у самостійну галузь законодавства та науки, а відтак і не дозволяло ввести інститут державної служби до предмета адміністративного права [19, 136].
   2. Наукові дослідження інституту державної служби та його чинників у рамках адміністративного права. Особливістю цього етапу є те, що він, по-перше, починається із формування ідеї віднесення інституту державної служби до адміністративного права; по-друге, є досить короткочасним. Зазначений етап починається з наукових доробок видатного правознавця М. І. Лазаревського, який вперше на відміну від своїх попередників дійшов висновку про необхідність дослідження питань державної служби у межах адміністративного права, однак продовжував розглядати державну службу ще як складову конституційного права, оскільки, як і багато інших правників того часу, не відмежовував державне правління від державного управління. У зв'язку з цим автор стверджував, що аналіз юридичних норм, які стосуються інституту державної служби, природно входить до кола предметів, які досліджуються наукою державного права [20, 416]. Ця позиція вченого стала своєрідним перехідним теоретичним положенням щодо зміни галузевої приналежності інституту державної служби: від державного права — через конституційне право — до адміністративного права.
   М. І. Лазаревський досліджував також питання про посадову особу і про посаду і запропонував своє власне бачення їхнього вирішення [21, 124]. Розуміючи під посадовою особою фізичну особу, яка виконує посадові функції, він цілком заперечував уявлення про орган влади як про юридичну особу. Поняття посади він не відокремлював від поняття фізичної особи, яка її обіймає. Відповідаючи на заперечення з приводу того, що закон покладає усі права й обов'язки не на фізичну особу, а на конкретну посаду і що зі смертю цієї фізичної особи посада не скасовується, він стверджував, що введення абстрактних понять, таких як “спадкоємець”, “кредитор” та ін., знайоме не лише адміністративному, але й іншим галузям права, однак у таких випадках йдеться про конкретних фізичних осіб.
   Важливо зазначити, що наука адміністративного права на цей період почала концентрувати свою увагу на питаннях співвідношення поліцейського права й адміністративного права, визначення предмета адміністративного права.
   Саме у період між двома революціями інститут державної служби став предметом дослідження лише незначної кількості вчених-адміністративістів, одним із яких був А. І. Єлістратов. Особливістю наукової діяльності А. І. Єлістратова було те, що вона здійснювалася вже з позицій адміністративно-правової теорії, базуючись, однак, на законодавстві XIX ст., тобто законодавстві, яке мало державно-правовий характер. Проте це не завадило вченому дійти цікавих висновків щодо правової природи інституту державної служби, місця державних службовців у системі суб'єктів адміністративного права. Науковий інтерес А. І. Єлістратова торкався, насамперед, питань поняття та особливостей посадової особи [22, 84-90]. На думку вченого, термін “посадова особа” є елементом правової держави, оскільки, на його переконання, посадові особи були наступниками чиновників, які існували в епоху абсолютизму. У зв'язку з таким висновком А. І. Єлістратов запропонував і оновлені ознаки посадової особи, які доводили, крім іншого, необхідність визнання державних службовців самостійними та повноцінними суб'єктами адміністративного права. Отже, основними рисами посадової особи, на думку А. І. Єлістратова, є: а) службовець, діяльність якого, на відміну від діяльності чиновника, регулюється виключно правовими нормами, які передбачають соціальне служіння громадянам, а не державі в особі абсолютного монарха; б) це службовець, який виконував суспільно-необхідні та обов'язкові види робіт, видаючи при цьому адміністративні акти та здійснюючи матеріальні операції; в) відсутність залежності визнання службовця посадовою особою від строку виконання покладених на нього публічно-правових обов'язків: навіть тимчасове або періодичне виконання таких обов'язків призводить до наділення особи зазначеним статусом; г) до категорії посадових осіб включалися не тільки ті особи, які проходили службу в державних установах, але й ті, що виконували службові функції у складі органів місцевого самоврядування; д) наділення службовця статусом посадової особи здійснювалося шляхом видання окремого адміністративного акта про призначення на посаду [23, 108-125].
   Досліджуваний період відіграв основоположну роль у: а) становленні та розвитку інституту як державної, так і публічної служби; б) зародженні такої правової категорії, як “службова кар'єра”; в) виокремленні інституту державної служби з державно-правової науки та її органічне включення до адміністративно-правової науки.

Література

1. Черепанова И. В. Государственная служба Российской империи XIX века (теоретическое исследование) : автореф. дис. ... канд. юрид. наук / И. В. Черепанова. — Омск, 2001. — 21 с.
2. Шильдер Н. К. Император Александр Первый. Его жизнь и царствование. Т. 2. Приложение. План государственного образования, представленный Сперанским императору Александру в 1809 г. / Н. К. Шильдер. — СПб., 1897.
3. Нелидов Н. К. Юридические и политические основания государственной службы / Н. К. Нелидов. — Ярославль, 1874. — 181 с.
4. Градовский А. Д. Собрание сочинений. Т. 1 / А. Д. Градовский. — СПб., 1899.
5. Андреевский И. Е. Русское государственное право : учебник. Т. 1. О правительстве / И. Е. Андреевский. — СПб. ; М., 1866. — 496 с.
6. Безобразов В. П. Об условиях поступления на государственную службу в европейских государствах / В. П. Безобразов. — М., 1875.
7. Безобразов В. П. О значении науки для образования должностных лиц в государственном управлении // Сб. гос. знаний / под ред. В. П. Безобразова. — СПб., 1879. — Т. 7.
8. Ивановский В. В. Бюрократия как самостоятельный общественный класс // Русская мысль. — 1903. — № 8.
9. Куплеваский Н. О. Государственные экзамены // Юридический вестник. — 1885. — № 2-3.
10. Куплеваский Н.О. Государственная служба в теории и в действующем праве Англии, Франции, Германии и Цислейтанской Австрии / Н. О. Куплеваский. — X., 1888.
11. Манифест 25 июля 1810 г. О разделении государственных дел на особые управления, с означением предметов каждому управлению принадлежащих // ПСЗ Российской империи. Первое. — Т. 31. — № 24307.
12. Общее Учреждение Министерств 25 июня 1811 г. // ПСЗ. Первое. — Т. 31. — № 24686. — §205-278.
13. Устав о службе по определению от Правительства // Свод Законов Российской империи. — СПб., 1896. — Т. 3, кн. 1. — Ст. 517-756.
14. Андреевский И. Е. О наместниках, воеводах и губернаторах / И. Е. Андреевский. — СПб., 1864. — 150 с.
15. Андреевский И. Е. Полицейское право / И. Е. Андреевский. — СПб., 1874. — Т. 1; 1876. — Т. 2.
16. Ивановский В. В. Русское государственное право. Т. 1. Вып. 7. Государственная служба / В. В. Ивановский. — Казань, 1898.
17. Ивановский В. В. Русское государственное право. Т. 1. Вып. 1. Введение, учение об организации верховной власти и высших государственных установлениях / В. В. Ивановский. — Казань, 1895.
18. Коркунов Н. М. Русское государственное право. Т. 1. Введение и общая часть / Н. М. Коркунов. — СПб., 1893. — 403 с.
19. Гриценко I. С. Становлення і розвиток наукових поглядів на основні інститути вітчизняного адміністративного права : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук / І. С Гриценко. — X., 2008. — 33 с.
20. Антология мировой правовой мысли. В 5 т. Т. V. Россия в конце ХІХ-ХХ в. / Нац. обществ.-науч. фонд ; рук. науч. проекта Г. Ю. Семинигин. — М. : Мысль, 1999. — 829 с.
21. Лазаревский Н. И. Ответственность за убытки / Н. И. Лазаревский. — М., 1905.
22. Елистратов А. И. Должностное лицо и гражданин // Вопросы административного права. — М., 1916. — С. 76-89; Правоведение. — 1994. — № 4.
23. Елистратов А. И. Основные начала административного права / А. И. Елистратов. — М., 1914. — 333 с.

 
< Попередня   Наступна >

При використанні матеріалів сайту активне гіперпосилання на http://vuzlib.com обов'язкове!
© 2010 www.VuzLib.com