www.VuzLib.com

Головна arrow Державне управління, самоврядування arrow Правовий статус Автономної Республіки Крим у сучасних реаліях державного управління
Меню
Головна
Каталог освітніх сайтів

Правовий статус Автономної Республіки Крим у сучасних реаліях державного управління

О.Ю.Іваницький

ПРАВОВИЙ СТАТУС АВТОНОМНОЇ РЕСПУБЛІКИ КРИМ У СУЧАСНИХ РЕАЛІЯХ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

   Вирішення в рамках адміністративного права питань правового та організаційного забезпечення статусу АРК має допомогти вдосконаленню як самої системи, що регулює суспільні відносини в цій сфері, так і відповідних підзаконних та відомчих актів. Все це зумовлює необхідність глибокого теоретичного переосмислення проблем, пов'язаних з територіальним устроєм України, а також окремого наукового дослідження специфіки правового статусу Автономної Республіки Крим (далі — АРК) у складі України та адміністративно-правових основ регулювання та управління відповідними суспільними відносинами.
   Крім того, відповідні наукові розробки надають можливість більш досконалого визначення шляхів та форм реалізації владних повноважень автономії в унітарній державі. Предметом наукового дослідження вчених періодично ставали окремі аспекти цих проблем, що знайшло відображення у працях таких вчених, як Б. В. Бабін, С А. Заулочна, В. І. Кичун, О. Л. Копиленко, Є. В. Мальцева, Ю. А. Мешков, О. О. Неделько, А. Т. Потеев, В. А. Темненко, Г. О. Швачка, О. Н. Ярмиш та інших науковців. Водночас на сьогодні відсутні спеціальні та комплексні наукові дослідження, присвячені проблемам правового статусу АРК у складі України та основам взаємовідносин їх органів.
   Об'єктом роботи є суспільні відносини, що складаються в процесі реалізації та розвитку адміністративно-правового статусу АРК. Предметом дослідження є проблеми визначення статусу АРК у сучасних реаліях державного будівництва. Метою статті є наукова розробка і системний аналіз адміністративно-правового статусу АРК у складі України; визначення юридичної природи процесів регулювання та публічно-владного управління в автономії. Для цього нам необхідно проаналізувати історію розвитку кримської автономії, сучасне нормативне закріплення її статусу та думок фахівців, що існують з цього приводу.
   Як визнає Є. В. Мальцева, сучасне конституційне визначення правового статусу АРК у складі унітарної Української держави остаточно не вирішило всіх проблем правової природи автономії. Залишається, зокрема, відкритим питання, наскільки наша держава з наявністю адміністративно-територіальної автономії відповідає міжнародним стандартам і національним потребам, і як ця автономія співвідноситься з перспективами розвитку України та забезпечує її конституційну цілісність [8, 70]. Г. О. Швачка констатує, що процес встановлення основ правового статусу органів влади в Україні в цілому вже завершено, однак “цього не можна стверджувати щодо органів влади АРК”. Цей автор бачить найбільш гостре питання розподілу компетенції між центральними органами влади й органами АРК у галузі нормотворчої діяльності та зазначає, що шляхи подолання проблеми полягають у теоретичному обґрунтуванні та визначенні нормотворчої діяльності органів влади АРК як форми реалізації їх компетенції [19, 125].
   С. А. Заулочна вказує, що сучасне конституційне визначення правового статусу АРК у складі унітарної Української держави остаточно не вирішило всіх проблем правової природи автономії. В автономії зберігається значний конфліктний потенціал, що потребує вдосконалення відносин між центром і автономією, пошуку механізму кореляції нормативно-правових актів, які регулюють усі аспекти практичної діяльності державних органів автономії, перегляду низки законів та підзаконних актів: з боку автономії приведення постанов Верховної Ради та Ради міністрів АРК у відповідність з чинним законодавством України, а з боку держави — розширення прав автономії, зокрема в економічній, соціальній та етнокультурній сферах, що має сприяти гармонізації відносин між державою та автономією [5, 71, 201].
   Вітчизняні фахівці констатують, що в сучасних умовах на території АРК вирішуються складні проблеми міжнаціональних відносин, що торкаються долі представників багатьох національностей, відновлюються права депортованих народів, ведеться пошук оптимальних шляхів досягнення міжнаціональної згоди, державно-політичного устрою Криму. Як визнавав у власній дисертації колишній Президент Республіки Крим Ю. А. Мешков, “проблема становлення державності, зокрема й кримської, завжди пов'язана з сепаратистськими, націоналістичними та іншими рухами, із складними проблемами трансформації колишніх державних механізмів та правовим регулюванням нових суспільних відносин” [9, 5].
   І. Жданов зазначає, що політична ситуація в Криму характеризується чотирма комплексами невирішених проблем, кожен з яких може негативно вплинути на розвиток політичних процесів в АРК, а саме:
   - у недостатній урегульованості відносин між центром і автономією, зокрема щодо існування суперечностей між Конституцією України та Конституцією АРК, невирішеності суперечностей в міжбюджетних відносинах між центром та АРК;
   - у розвитку внутрішньої політичної ситуації в АРК;
   - в облаштуванні депортованих народів, складній міжконфесійній та міжнаціональній ситуації;
   - у зовнішніх факторах впливу [4, 5-6].
   Як відомо, 12 лютого 1991 р. Верховна Рада Української РСР прийняла Закон “Про відновлення Кримської Автономної РСР”, у зв'язку з цим Конституцію (Основний Закон) Української РСР від 20 квітня 1978 р. було доповнено главою 7-1 “Кримська АРСР” і ст. 75-1, відповідно до якої встановлювалося, що “Кримська АРСР є складовою частиною України і самостійно вирішує питання, віднесені до її відання” [15]. Запитання досі викликає термін “відновлення”, оскільки в рамках Української РСР Кримської АРСР ніколи не існувало. В той же час правовий статус та місце кримської автономії 1921-1945 pp. в управлінській системі Російської РФСР залишається дискусійним.
   Відповідно до ст. 1 Закону України “Про статус Автономної Республіки Крим” від 29 квітня 1992 р. № 2299-ХП Республіка Крим є автономною складовою частиною України і самостійно вирішує питання, віднесені до її відання Конституцією та законами України [13]. У ст. 1 Закону України “Про розмежування повноважень між органами державної влади України і Республіки Крим” від ЗО червня 1992 р. зазначалося, що Республіка Крим самостійно вирішує питання, віднесені до її відання Конституцією України, Конституцією Республіки Крим та цим Законом. Конституція Республіки Крим, прийнята сьомою сесією Верховної Ради Криму 6 травня 1992 p., у ч. 1-3 ст. 1 вказувала, що Республіка Крим є правовою, демократичною державою, має верховне право на власній території стосовно природних багатств, матеріальних, культурних та духовних цінностей, здійснює власні суверенні права та усю повноту влади на цій території, є правовою, демократичною державою [7].
   К. Бондаренко вказує, що Україна спершу пішла на певні поступки Криму й навіть погодилася на статус Криму як автономної республіки в складі України (що цей автор називає “нонсенсом в умовах унітарної моделі держави”) та вказує, що до 1995 р. “офіційний Київ, зважаючи на слабкість державних інституцій, повинен був рахуватися з відцентровими настроями у Криму й заплющувати очі на відверто антидержавну політику влади Криму” [2, 4]. Як зазначає з цього приводу В. І. Кичун, взаємовідносини України та АРК у своєму розвитку пройшли чотири етапи, зміст яких визначався не лише специфікою правового регулювання, але й конкретними політичними подіями [6, 8].
   До набуття чинності Конституцією України статус АРК визначався ст. 75-1 Конституції України 1978 p., а також Законом України “Про статус Автономної Республіки Крим” від 29 квітня 1992 р. та Законом України “Про Автономну Республіку Крим” від 17 березня 1995 р. У ст. 1 Закону України “Про АРК” від 17 березня 1995 р. зазначалося, що АРК є адміністративно-територіальною автономією у складі України. Аналогічні положення містив і Конституційний договір від 8 червня 1996 р. Відповідно до ст. 1 Конституції АРК від 1 листопада 1995 р. Республіка Крим є автономною складовою частиною України, офіційною назвою автономії є “Республіка Крим”. Стаття 123 цієї Конституції (у редакції від 19 червня 1997 р.) зазначала, що АРК є самостійною у здійсненні виконавчої влади на території республіки з питань, віднесених до її відання, що АРК делегується виконання державних функцій та повноважень [11].
   У Висновку щодо заявки України на вступ до Ради Європи № 190 (1995), ухваленому Парламентською асамблеєю Ради Європи 26 вересня 1995 p., зазначалося, що “Закон України від 17 березня 1995 p., Конституційний договір від 8 червня 1995 р., Указ Президента України від 19 серпня 1995 р. підтверджують особливий статус Криму. Точні рамки автономії буде визначено новою Конституцією України, а також Конституцією Криму”, причому “до компетенції Конституційного Суду України належатимуть питання про відповідність актів органів законодавчої та виконавчої влади АРК Конституції та законам України” [20].
   Як зазначає під час аналізу процесу створення Конституції України О. Горбунова, 11 березня 1996 р. Конституційна комісія передає проект Основного Закону України із зауваженнями та пропозиціями на розгляд Верховної Ради України, при цьому статус Криму пропонувалося визначити як автономію зі статутом, а не Конституцією та дуже обмеженими повноваженнями. 27 червня 1996 р. вранці у парламенті України зібралася рада фракцій, яка обговорила ситуацію навколо конституційного процесу, було прийнято рішення продовжити роботу над проектом нової Конституції, для цього створили робочі групи, зокрема щодо АРК [3, 6], статус якої у розділі X Конституції України став тому дещо компромісним.
   Відповідно до положень Конституції України, які Конституційний Суд України визнав у рішенні від 16 січня 2003 р. № 1-рп/2003 засадничими, АРК є невід'ємною складовою частиною України і в межах повноважень, визначених Конституцією України, вирішує питання, віднесені до її відання (ст. 134 Конституції України), АРК входить до системи адміністративно-територіального устрою України (чч. 1, 2 ст. 133 Конституції України). Основним Законом України на конституційному рівні визначено органи АРК: представницький — Верховна Рада АРК, уряд — Рада міністрів АРК (ст. 136 Конституції України), а також сфери нормативного регулювання (ст. 137 Конституції України) та питання, що належать до відання АРК (ст. 138 Конституції України) [11]. Відповідні положення ст. 134 Конституції України дублюються у ст. 1 чинної Конституції АРК від 21 жовтня 1998 р.
   Окремі дослідники відзначають, що, незважаючи на деякі ознаки державності, АРК є лише специфічною адміністративно-територіальною одиницею з особливим правовим статусом, та обґрунтовують існування особливого виду публічної влади — влади автономного утворення, яка існує поряд з державною владою та владою органів місцевого самоврядування, і в зв'язку з цим пропонують внести відповідні доповнення до Конституції України, зокрема до її ч. 2 ст. 5; ст. 19; ч. З ст. 37; ч. 1 ст. 71; ст. 86; ст. 136 [6, 8]. О. О. Неделько також наводить аргументи про існування в Україні особливого виду публічної влади — влади автономного утворення, яка існує у взаємодії з державною владою та владою місцевого самоврядування як форма регіонального самоврядування [10, 8].
   Як визнають фахівці, протягом 1991-2000 pp. з боку як держави, так і автономії було прийнято низку законів, указів Президента України, постанов Верховної Ради України, інших нормативно-правових актів державних органів України і АРК, затверджена Конституція України і Конституція АРК. У цих документах закріплено нове бачення конституційно-правового статусу автономії у складі унітарної держави, водночас керівництво автономії нерідко приймало й такі рішення, які суперечили українському законодавству, а іноді провокували конфлікти. Сьогодні постала необхідність вивчення і науково-правової оцінки цих та інших нормативних актів.
   Статус АРК підлягав уточненню через ухвалення відповідних рішень Конституційного Суду України. Так, в ухвалі Конституційного Суду України від 18 квітня 2002 р. № 26-у/2002, виходячи з аналізу положень ст. 92, 138 Конституції України, АРК було відмовлено у визнанні наявності державних гарантій фінансової самостійності. Рішенням Конституційного Суду України у справі щодо сумісності посади сільського, селищного, міського голови з мандатом депутата Верховної Ради АРК від 20 травня 2004 р. № 12-рп/2004 фактично визначалося, що АРК не віднесено до місцевого самоврядування. У Рішенні Конституційного Суду України у справі про Конституцію АРК від 16 січня 2003 р. № 1-рп/2003 зазначалося, що для АРК як адміністративно-територіальної одиниці України не характерні державний суверенітет, власне громадянство та інші ознаки держави; межі АРК з іншими адміністративно-територіальними одиницями не є державними кордонами.
   Аналізуючи розділ X Конституції України, В. А. Темненко зазначає, що цей акт “не містить статей або розділів, спеціально присвячених іншим автономним територіальним утворенням і тим самим фіксує деяку унікальність Криму, але Конституція не містить жодних вказівок цієї унікальності (історичних, етнічних, конфесійних або інших). Відсутність історико-правового обґрунтування факту існування автономії, міжнародно-правового фону, посилань на міжнародні акти, інші документи у Конституції АРК 1998 р. цей автор вважає “вопіющим зіянням”, яке “тягне невпевненість, нестійкість, мерцання кримської ідентичності”, він підкреслює відсутність у Конституції АРК 1998 р. гарантів та інститутів конституційного нагляду, які роблять її “повністю безглуздим документом” [17, 60-61].
   На думку С. Телешуна, слід усунути загальні правові суперечності між Конституцією України і тим статусом Криму, який в ній виписаний; він називає нонсенсом, “що за унітарної держави Конституція декларує федеративні ознаки, наявність автономного органу з власною Конституцією” [16]. Відповідні радикальні міркування висловлюють і інші автори. М. Семена вказує, що АРК “крок за кроком втрачала повноваження, і сьогодні виникають обґрунтовані питання не тільки стосовно її характеру, а й стосовно доцільності її існування” [14, 5]. Окремі фахівці вважають, що “наявність автономного територіального утворення в рамках унітарної за характером держави вже саме по собі є парадоксом”. У вигляді АРК вони бачать “російськомовне пострадянське напівдержавне утворення, яке виникло в результаті нерівноправного для України компромісу інтересів політичних еліт” [1].
   Ю. О. Мешков зазначає, що законодавство у сфері правового положення автономії в унітарній державі “відрізняється непослідовністю, суперечностями та тому потребує подальшого вдосконалення у практиці організації державної влади, законотворчості та управління”, оскільки “значущість незмінних цінностей — прав і свобод людини та необхідності їх неухильного дотримання під час державного будівництва підмінюється проблемою вирішення державного будівництва та розмежування повноважень нарівні “Центр” — “Суб'єкт” [9, 5].
   Додамо, що навіть адміністративно-територіальний характер АРК зараз не є встановленим у жодному чинному акті (чинність Закону України “Про АРК” від 17 березня 1995 р. є доволі сумнівним), що, з урахуванням об'єктивної етноконфесійної проблематики півострову, надає вкрай широке підґрунтя для гіпотез природи АРК. В той же час деякі аналітики відзначають, що насправді територіальна автономія Криму все більше набуває ознак етнічної російської [12].
   М. В. Томенко висловлює думку, що прийняття 21 жовтня 1998 р. Верховною Радою АРК Конституції АРК закріплює конституційно існування в унітарній державі автономії не за національною, а за територіальною ознакою, з чим важко погодитися. В той же час цей автор, безумовно, прав у тому, що “такий устрій фактично включив Крим в уніфіковану систему влади в Україні загалом” [18], а ті питання, які мають регулюватися за Конституцією України нормативними актами АРК, дуже близькі до тих, якими на решті території України відає система місцевого самоврядування та місцеві держадміністрації.
   В той же час Г. О. Швачка виокремлює такі відмінності АРК від області:
   - статус АРК додатково уточнюється Конституцією АРК, яка приймається Верховною Радою АРК та затверджується Верховною Радою України;
   - АРК має більш широке, ніж область, коло повноважень у політико-правовій, соціально-економічній, культурній, екологічній, бюджетній сферах;
   - існує спеціальний порядок зупинення та скасування нормативно-правових актів Верховної Ради АРК;
   - відмінність правового статусу органів АРК від статусу відповідно обласної ради народних депутатів та обласної державної адміністрації [19, 57].
   Є. В. Мальцева зазначає, що такі актуальні для автономії проблеми, як формування управлінської моделі, уточнення основних параметрів правового статусу АРК, взаємодія Верховної Ради і Ради міністрів АРК з органами державної влади України, можливості держави щодо врегулювання найбільш гострих проблем Криму “потребують критичного осмислення” [8, 70]. В. І. Кичун робить висновок про те, що у взаємовідносинах України з АРК значно частіше застосовується метод координації та що взаємовідносини між вищими органами влади України та АРК можуть протікати як в правових формах, так і в неформальних, які безпосередньо конституційно-правовими нормами не регламентуються [6, 9].
   Підсумовуючи, слід зробити певні узагальнення щодо особливостей розвитку адміністративно-правового статусу АРК, певних проблем, що і досі існують у цій площині. Адміністративно-правовий статус кримської автономії у 1990-2007 pp. неодноразово зазначав істотні зміни, які обумовлювалися як політичними факторами, так і конституційною реформою, розвитком державного будівництва України. Це спричинило недостатнє теоретичне обґрунтування адміністративних правовідносин в АРК та неодностайне розуміння природи публічної влади та управління в автономії. В той же час практика обумовлює необхідність аналізу відповідних управлінських та організаційно-правових процесів в АРК, незалежно від того, чи буде визнана природа влади АРК регіональною державною або особливою публічною владою автономії. При цьому слід ураховувати управлінську специфіку автономії: пріоритет координації в управлінні над субординацією, високу роль регіональних правових джерел у регламентації адміністративних правовідносин, специфіку розподілу влад та їх компетенції. Можливе ухвалення нових актів, що регламентуватимуть статус АРК, має бути підґрунтям для нових досліджень у цій сфері.

Література

1. Аблятіфов Р. Хто є кримські татари для держави Україна?
2. Бондаренко К. Розкольники. Кому вигідний “дерибан” України? // Контракти. — 2004. — № 6, 9 лют. — С. 4.
3. Горбунова О. Віхи українського парламентаризму — у цифрах і фактах // Голос України. 2006. — 23 серп. — С 6.
4. Жданов І. Крим на політичній карті Україні // Дзеркало тижня. — 2001. — 28 квіт. — С 5-6.
5. Заулочна С. А. Автономний устрій Криму в правовій системі Конституції РСФРР 1937 р. // Вчені записки Таврійського національного університету ім. В. І. Вернадського. Серія “Юридичні науки”. — 2006. — Т. 19, № 1. — С 200-205.
6. Кичун В. І. Конституційно-правові основи взаємовідносин вищих органів влади України і Автономної Республіки Крим : дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.02 / В. І. Кичун ; Нац. юрид. акад. України ім. Я. Мудрого. — X., 2001. — 194 с
7. Конституция Республики Крым : принята седьмой сессией Верховного Совета Крыма 6 мая 1992 г. // Ведомости Верховного Совета Крыма. — 1991-1992. — № 7. — Ст. 259.
8. Мальцева Є. В. Конституційно-правовий статус Автономної Республіки Крим в Україні (1991— 2000 pp.) : історіографія проблеми // Вчені записки Таврійського національного університету ім. В. І. Вернадського. Серія “Юридичні науки”. — 2006. — Т. 20, № 2. — С. 69-80.
9. Мешков Ю. А. Конституционно-правовой статус Республики Крым : дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.02 / Ю. А. Мешков. — М., 2000. — 218 с
10. Неделько О. О. Взаємовідносини органів представницької та виконавчої влади в Автономній Республіці Крим: конституційно-правовий аспект : автореф. дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.02 / О. О. Неделько ; Нац. юрид. акад. України ім. Я. Мудрого. — X., 2004. — 18 с
11.0 внесении изменений и дополнений в Конституцию Автономной Республики Крым : Закон Автономной Республики Крым от 19 июня 1997 г., № 1227-1 // Собрание законодательства Республики Крым. — 1997. — № 6. — Ст. 374.
12. Притула В. Питання адміністративно-територіального статусу Криму у світлі конституційної реформи залишається відкритим?
13. Про статус Автономної Республіки Крим : Закон України від 29 квіт. 1992 p., № 2299-ХП // Відомості Верховної Ради України. — 1992. — № 30. — Ст. 419.
14. Семена М. І не верховний, і не місцевий... Якими повинні бути статус і повноваження депутатів Верховної ради Криму? // Дзеркало тижня. — 2002. — 14 груд. — С. 5.
15. Рішення Конституційного Суду України у справі щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень Конституції Автономної Республіки Крим та Закону України “Про затвердження Конституції Автономної Республіки Крим” від 16 січня 2003 р. № 1-рп/2003 // Вісник Конституційного суду України. — 2003. — № 1. — С. 4.
16. Телешун С. // Economic Annals — XXI. — 2000. — № 2.
17. Темненко В. А. Автономная Республика Крым: Конституция и проблемы коренных народов // Розвиток демократ та демократична освіта в Україні: доповіді IV міжнар. наук. конф. (Ялта, 28-30 верес. 2006 р.). — Ялта, 2006. — С. 60-64.
18. Томенко М. В. Довибори до Верховної Ради Автономної Республіки Крим.
19. Швачка Г. О. Автономна Республіка Крим — норма чи виняток українського унітаризму // Розвиток демократії та демократична освіта в Україні : доповіді IV міжнар. наук. конф. (Ялта, 28-30 верес. 2006 p.). — Ялта, 2006. — С 56-59.
20. Щодо заявки України на вступ до Ради Європи: Висновок № 190 (1995) : ухвалений Парламентською асамблеєю Ради Європи 26 верес. 1995 р.

 
< Попередня   Наступна >

При використанні матеріалів сайту активне гіперпосилання на http://vuzlib.com обов'язкове!
© 2010 www.VuzLib.com