www.VuzLib.com

Головна arrow Політологія arrow Імпічмент президента: міф і реальність
Меню
Головна
Каталог освітніх сайтів

Імпічмент президента: міф і реальність

Г.М. Малкіна, канд. політ, наук

ІМПІЧМЕНТ ПРЕЗИДЕНТА: МІФ І РЕАЛЬНІСТЬ

   Розкривається зміст конституційного інституту імпічменту глави держави - президента - як складової системи стримувань і противаг. На основі узагальнення зарубіжного досвіду запровадження і використання інституту імпічменту формулюються рекомендації щодо його вдосконалення в Україні.

   President impeachment as a constitutional instrument is an element of checks and balances system. The recommendations for improvement of president impeachment in Ukraine are given on the base of foreign practices.

   Політико-правовий інститут імпічменту виник в Англії у XIV ст. як засіб парламентського контролю за діями королівських міністрів, осуду їхньої діяльності. Звідси його назва: англ. impeachment - осуд, звинувачення, від лат. impedicare - зв'язувати, заковувати). Процедура імпічменту була запроваджена угодою між парламентом і королем від 1338 року і полягала в тому, що будь-хто з королівських міністрів міг бути усунений з посади за вчинення "тяжких злочинів та проступків". Палата Громад отримала право віддавати королівських міністрів під суд Палати Лордів, тоді як раніше це право належало тільки королю. Вперше процедура імпічменту була застосована 1386 року стосовно королівського канцлера Майкла де ля Поула, графа Саффолка, якого звинуватили в порушенні обіцянки перед парламентом підготувати та довести до вигляду офіційного парламентського акта письмову пораду комітету дев'яти лордів щодо поліпшення становища короля і королівства, а також у невмінні витрачати кошти, направлені парламентом для викупу міста Гент, через що воно було для Англії втрачено [1].
   За умов неписаної англійської конституції, що склалася в результаті тривалої боротьби між королем і парламентом, імпічмент був важливим засобом впливу парламенту на уряд, підпорядкування останнього парламенту. Формулювання "тяжкі злочини та проступки", до якого з часом додалась "державна зрада", в контексті інституту імпічменту використовувалось в країні протягом 400 років. Із запровадженням в Англії інституту парламентської відповідальності уряду процедура імпічменту втратила своє значення і після 1805 року жодного разу не застосовувалась [2].
   Інститут імпічменту був запозичений в Англії розробниками Конституції США, де за умов президентської форми республіканського правління став важливим елементом механізму стримувань і противаг в системі поділу державної влади. В конституційному закріпленні інституту імпічменту в США використано британські формулювання "державна зрада", "тяжкі злочини та проступки": "Президент, віце-президент і всі цивільні посадові особи Сполучених Штатів можуть бути усунені з посади після засудження в порядку імпічменту за державну зраду, хабарництво або інші тяжкі злочини та проступки" (розд. 4 ст. II Конституції США 1787 p.) [3].
   У подальшому досвід США був запозичений іншими державами з республіканською формою правління, де інститут імпічменту запроваджувався передусім стосовно глави держави - президента. На сьогодні імпічмент президента не передбачений конституціями небагатьох держав (наприклад, Естонії, Узбекистану).
   В оцінці інституту імпічменту як складової системи стримувань і противаг, чинника демократичної політичної стабільності, на нашу думку, доцільно виходити з таких засад: коло правопорушень (дій) як підстав для імпічменту; юридична складність процедури імпічменту; реальність можливості усунення президента з поста в порядку імпічменту.
   Коло правопорушень як підстав для імпічменту коливається в межах від державної зради до порушень конституції і законів. В одних країнах президент може бути усунений з поста тільки в разі вчинення ним державної зради (Казахстан, Франція, Чехія). Це означає практичну неможливість притягнення президента до відповідальності у формі усунення його з посади шляхом імпічменту (тобто міфічний характер самого конституційного інституту імпічменту), оскільки малоймовірно, щоб обраний народом (президентська і змішана республіки) або парламентом (парламентарна республіка) глава держави опустився до переходу на бік ворога в умовах воєнного стану або в період збройного конфлікту, шпигунської діяльності, надання іноземній державі допомоги в проведенні підривної діяльності проти власної держави тощо, що складає ознаки державної зради як кримінального злочину.
   В деяких країнах як підставу для імпічменту поряд з державною зрадою конституції визначають також "інший тяжкий злочин" (Білорусь, Росія). Проте це не робить реальністю сам імпічмент. Не тільки через мало-ймовірність скоєння президентом тяжкого злочину, а й через практичну неможливість його доведення стосовно наділеного юридичною недоторканністю і широкими повноваженнями в усіх сферах державної діяльності чинного глави держави.
   Коло підстав для імпічменту президента найширшим є в США, Конституція яких, як уже зазначалось, відносить до них державну зраду, хабарництво або інші тяжкі злочини та проступки. Проступок у праві - це адміністративне правопорушення. У США в контексті конституційного інституту імпічменту він тлумачиться досить широко. Тут існує думка, що "для імпічменту достатньо лише звинувачення в некомпетентності, поганому управлінні, моральній невідповідності посаді" [4]. Проте й за такого широкого кола підстав в історії США
   процедура імпічменту в повному обсязі застосовувалась щодо президента тільки двічі: 1868 року стосовно Е. Джонсона (справа про незаконну відставку військового міністра), в 1998-1999 роках стосовно У. Клінтона (справа про лжесвідчення і перешкоду правосуддю у зв'язку з історією М. Левінські). В обох випадках справа була порушена Палатою Представників, але в Сенаті не отримала необхідні для осуду дві третини голосів. 1974 року справу про Уотергейт було порушено стосовно Р. Ніксона, однак вона не розглядалась у Сенаті через його добровільну відставку [5].
   Як підставу для усунення президента з поста в порядку імпічменту конституції багатьох держав передбачають не тільки державну зраду чи інший тяжкий злочин, а й навмисне (чи грубе) порушення ним конституції і законів (Австрія, Італія, Литва, Польща, Словаччина, Угорщина, ФРН та ін.). У такому разі притягнення президента до відповідальності в порядку імпічменту є більш реальним, оскільки до "навмисного порушення конституції і законів" він вдається значно частіше, ніж до скоєння кримінального злочину. Однак випадки усунення президента з поста і на такій підставі є рідкісними. 2004 року за "грубе порушення Конституції" в порядку імпічменту був усунений з поста Президент Литви Р. Паксас. Це єдиний випадок у Європі. Загалом відомі ще два випадки усунення президента з поста в порядку імпічменту: в кінці XX ст. Президента Бразилії Ф. Колора і Президента Індонезії А. Вахіда [6]. Набагато частіше, особливо в латиноамериканських країнах, президенти вимушено залишали свій пост під тиском мас, які протестували проти їхньої політики.
   Рідкість випадків усунення президента з поста в порядку імпічменту свідчить про те, що стримувальним чинником в системі стримувань і противаг інститут імпічменту виступає не як засіб притягнення глави держави до відповідальності, а як сама можливість такого притягнення. "Вважається, - зазначають українські дослідники, - що інститут імпічменту має насамперед запобіжне значення, бо притягнення президента до відповідальності в порядку імпічменту трапляється у політичній практиці держав порівняно рідко" [7].
   Для того, щоб інститут імпічменту мав таке запобіжне значення, практично здійсненною повинна бути визначена конституцією процедура імпічменту. В порядку імпічменту президента до відповідальності притягує парламент. За наявності в кожній країні специфічних особливостей, процедура імпічменту має певні спільні риси. Ініціювати розгляд у парламенті питання про імпічмент президента в більшості країн може щонайменше третина парламентаріїв (у Литві, ФРН - четверта частина). На основі проведеного із залученням тією чи тією мірою судових і правоохоронних органів парламентського розслідування формулюється звинувачення президента, по якому проводиться голосування. Для підтримання звинувачення й усунення президента з поста у більшості країн потрібно, щоб за це проголосували не менше двох третин парламентаріїв. Є країни, де для підтримання звинувачення достатньо абсолютної більшості голосів (Італія, Франція), і такі, де для цього вимагається навіть три четвертих голосів парламентаріїв (Білорусь, Ісландія, Казахстан, Фінляндія). У разі скоєння президентом злочину після усунення з поста він притягується до кримінальної відповідальності як звичайний громадянин.
   Якщо парламент двопалатний, то в одних країнах ініціювання процедури імпічменту і формулювання звинувачення відбувається в нижній палаті, а остаточне рішення приймається у верхній палаті, яка перетворюється в судову колегію (США, Бразилія), а в інших країнах рішення приймається на спільному засіданні палат парламенту (Італія, Польща, Франція). В Індії та ФРН рішення щодо імпічменту може прийняти будь-яка з палат парламенту. В деяких країнах остаточне рішення про імпічмент приймає конституційний (Італія, Словаччина, Угорщина, ФРН, Чехія) або спеціальний (Греція, Польща, Франція) суд.
   Як приклад наведемо процедуру імпічменту Президента США. Починається вона з внесення до Палати Представників будь-яким конгресменом резолюції про притягнення президента до відповідальності. Резолюція передається до юридичного комітету палати (або до спеціального комітету), який розглядає висунуті звинувачення під кутом зору їх обґрунтованості і формулює "статті імпічменту" як своєрідний обвинувальний висновок. Сформульовані комітетом "статті імпічменту" вивчає вся Палата Представників і в разі схвалення їх більшістю голосів членів палати вони передаються до Сенату для розгляду справи по суті. Під час розгляду справи щодо звинувачення президента в Сенаті головує не віце-президент, який за посадою є його головою, а голова Верховного Суду (віце-президент може бути заінтересований в усуненні президента з поста, оскільки в такому разі він стане президентом).
   Правила процедури, які застосовуються в Сенаті при розгляді "статей імпічменту", аналогічні тим, що діють у звичайних судах. Після розгляду доказів, допиту свідків і заслуховування позицій сторін Сенат таємним голосуванням вирішує питання про винуватість. Для винесення обвинувального вердикту необхідна згода двох третин присутніх сенаторів. За наявності такої згоди президент усувається з поста і в разі вчинення злочину підлягає кримінальній відповідальності на загальних підставах.
   У деяких країнах остаточне рішення щодо усунення президента з поста в порядку імпічменту приймає не парламент, а народ (виборці) шляхом голосування на референдумі. Так, у разі вчинення тяжких діянь, якими порушуються положення Конституції, Президент Румунії може бути усунений з посади Палатою Депутатів і Сенатом на спільному засіданні більшістю голосів депутатів і сенаторів після консультації з Конституційним Судом. Пропозицію про усунення з посади можуть висувати не менше однієї третини від числа депутатів і сенаторів. Якщо пропозиція про усунення з посади схвалюється, то не пізніше ніж через 30 днів призначається референдум для усунення Президента (ст. 95 Конституції Румунії 1991 p.). Такий референдум відбувся 2007 року стосовно Президента Румунії Т. Бесеску. На референдумі виборці підтримали главу держави.
   Порівняльний аналіз інституту імпічменту президента в зарубіжних країнах дає змогу з'ясувати його особливості в Україні. Конституція України 1996 року передбачає можливість усунення Президента України з поста в порядку імпічменту: "Президент України може бути усунений з поста Верховною Радою України в порядку імпічменту у разі вчинення ним державної зради або іншого злочину. Питання про усунення Президента України з поста в порядку імпічменту ініціюється більшістю від конституційного складу Верховної Ради України. Для проведення розслідування Верховна Рада України створює спеціальну тимчасову слідчу комісію, до складу якої включаються спеціальний прокурор і спеціальні слідчі. Висновки і пропозиції тимчасової слідчої комісії розглядаються на засіданні Верховної Ради України. За наявності підстав Верховна Рада України не менш як двома третинами від її конституційного складу приймає рішення про звинувачення Президента України. Рішення про усунення Президента України з поста в порядку імпічменту приймається Верховною Радою України не менш як трьома четвертими від її конституційного складу після перевірки справи Конституційним Судом України і отримання його висновку щодо додержання конституційної процедури розслідування і розгляду справи про імпічмент та отримання висновку Верховного Суду України про те, що діяння, в яких звинувачується Президент України, містять ознаки державної зради або іншого злочину" (ст. 111) [8].
   На основі наведених конституційних норм усунути Президента України з поста практично неможливо, тобто інститут імпічменту Президента України є конституційним міфом. Причому і як засіб притягнення його до відповідальності, і як стримувальний чинник у системі стримувань і противаг, засіб впливу парламенту на главу держави.
   По-перше, тому, що підставою для усунення Президента України з поста визнається тільки вчинення ним державної зради або іншого злочину (що для глави держави малоймовірно), але не порушення Конституції і законів України (до чого він часто вдається). Прикладами порушення президентами України (як нинішнім, так і попередніми) Конституції можуть бути: несвоєчасне підписання законів, прийнятих парламентом; відмова підписувати закони після подолання парламентом президентського вето щодо них; непризначення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою; призначення та звільнення керівників деяких центральних органів виконавчої влади і голів місцевих державних адміністрацій; видання актів без скріплення їх підписами (контрасигнування) глави і членів уряду; навіть (як показала політична криза 2007 року) розпуск парламенту без відповідних правових підстав. Однак такі дії не визнаються злочинами чинним кримінальним законодавством України. Це означає, що Президент України не може бути притягнений до відповідальності за навмисне порушення Конституції України.
   По-друге, через невиправдано завищені вимоги щодо парламентської більшості, необхідної для реалізації процедури імпічменту: питання про усунення Президента України з поста ініціюється більшістю від конституційного складу Верховної Ради України (щонайменше 226 народних депутатів); рішення про звинувачення Президента України приймається не менш як двома третинами від конституційного складу Верховної Ради України (щонайменше 300 народних депутатів); рішення про усунення Президента України з поста приймається не менш як трьома четвертими від конституційного складу Верховної Ради України (щонайменше 338 народних депутатів). Потрійне голосування в однопалатному парламенті та ще й з такими вимогами щодо більшості не застосовується у демократичних державах. Як зазначалось вище, у більшості зарубіжних країн для ініціювання процедури імпічменту необхідна одна третина голосів парламентаріїв, а для прийняття відповідного парламентського рішення - дві третини.
   По-третє, через надмірне розширення кола учасників процедури імпічменту. Крім народних депутатів як членів Верховної Ради України та її спеціальної тимчасової слідчої комісії, до нього належать ще "спеціальний прокурор і спеціальні слідчі", статус яких не визначено ні в Конституції, ні в законі, а також Конституційний Суд України і Верховний Суд України, кожний з яких з тих чи тих причин (у тому числі через симпатії суддів до глави держави) зможе звести нанівець усю процедуру імпічменту.
   Аналіз конституційного інституту імпічменту Президента України в контексті відповідного світового досвіду свідчить про необхідність його вдосконалення. Характерно, що попередня Конституція України згідно зі змінами, внесеними до неї Законом Української РСР "Про заснування поста Президента Української РСР і внесення змін та доповнень до Конституції (Основного Закону) Української РСР" передбачала можливість усунення Президента України з поста Верховною Радою Української РСР у разі порушення ним Конституції і законів шляхом голосування або за результатами всеукраїнського референдуму: "Президент Української РСР користується правом недоторканності. У разі порушення Президентом Конституції і законів Української РСР Президент може за висновком Конституційного Суду Української РСР бути зміщений з посади Верховною Радою Української РСР. Рішення про зміщення Президента в такому разі приймається більшістю не менш як дві третини від загальної кількості народних депутатів Української РСР. Верховна Рада Української РСР може призначити всеукраїнський референдум з питання про дострокове припинення повноважень Президента за ініціативою громадян Української РСР" (ст.114) [9].
   Порівняно з цією статтею норми Конституції України 1996 року щодо імпічменту Президента України є кроком назад - до авторитарного і невідповідального президентського правління. Вдосконалення інституту імпічменту Президента України, на нашу думку, в подальшому має відбуватись на шляху розширення правових підстав імпічменту - передусім щодо навмисного порушення главою держави Конституції України, а також спрощення самої процедури імпічменту за рахунок обмеження кола її учасників і зниження до двох третин парламентської більшості, необхідної для усунення його з поста. Аналізуючи підстави імпічменту президента в Росії, Білорусі, Казахстані та Україні, Л. Кривенко слушно наголошує на "необхідності радикального перегляду основ імпічменту президента в напрямі їх розширення за рахунок включення до переліку основ порушення главами держав Конституції і законів, недотримання присяги тощо" [10].
   Система органів державної влади, в якій дві третини складу парламенту виступають проти глави держави, не може нормально функціонувати. У такому разі повноваження одного з органів - президента чи парламенту - мають бути достроково припинені. Суддею в цьому питанні має бути народ. Тому одночасно зі спрощенням процедури імпічменту доцільно було б також передбачити можливість проведення за ініціативою Верховної Ради України всеукраїнського референдуму щодо дострокового припинення повноважень Президента України (у разі порушення ним Конституції і законів України або й без них) і розпуску парламенту у разі підтримання виборцями на референдумі глави держави.
   Реальна можливість усунення Президента України з поста в порядку імпічменту або за результатами ініційованого Верховною Радою України всеукраїнського референдуму слугуватиме важливим стримувальним чинником стосовно самого глави держави, примушуватиме його рахуватися з парламентом і Конституцією України.

1. Кресіна І.О., Коваленко А.А., Балан С.В. Інститут імпічменту: Порівняльний політико-правовий аналіз. - К., 2004. - С.8-9.
2. Там само. - С.48
3. У статті посилання на конституції зарубіжних держав зроблено за виданнями: Конституции зарубежных государств: Учебное пособие / Сост. В.В.Маклаков. - 3-е изд., перераб., доп. - М., 2001. Конституции государств Европы. В 3 т. / Под общ. ред. Л.А.Окунькова. - М., 2001.
4. Кресіна І.О., Ковал.енко А.А., Балан С.В. Зазнач, праця. - С.16.
5. Импичмент // http://ru.wikipedia_org.
6. Там само.
7. Кресіна І.О., Коваленко А.А., Балан СВ. Зазнач, праця. - С.5.
8. Конституція України. Прийнята на п'ятій сесії Верховної Ради України 28 червня 1996 року. - К., 2006.
9. Закон Української РСР "Про заснування поста Президента Української РСР і внесення змін та доповнень до Конституції (Основного Закону) Української РСР" від 5 липня 1991 року // Відомості Верховної Ради Української РСР. - 1991. - № 33- Ст.445.
10. Кривенко Л/ Конституційна відповідальність глави держави // Віче. - 2001. - №10. - С.7.

 
< Попередня   Наступна >

При використанні матеріалів сайту активне гіперпосилання на http://vuzlib.com обов'язкове!
Зворотний зв'язок
© 2010 www.VuzLib.com