www.VuzLib.com

Головна arrow Державне регулювання arrow Специфіка національної політики регулювання сфери обміну послуг
Меню
Головна
Каталог освітніх сайтів

Специфіка національної політики регулювання сфери обміну послуг

P. Заблоцька, канд. екон. наук

СПЕЦИФІКА НАЦІОНАЛЬНОЇ ПОЛІТИКИ РЕГУЛЮВАННЯ СФЕРИ ОБМІНУ ПОСЛУГ

   У даній статті автор досліджує специфіку національної політики регулювання сфери обміну послуг. Автором обґрунтовується економічна причина необхідності державного регулювання виробництва послуг, а саме - наявність природної монополії або опігопопїі, асиметрія інформації, зовнішні ефекти та необхідність надання соціальних послуг.

   In this article author analyze the main aspects of national services trade policy. On the basis of institutional theory's principals author ground the economic reason of government control of service production and trade, namely - a presence of natural monopoly or oligopoly, asymmetry of information, external effects and necessity of grant of social services.

   Торговельна політика країни, яка є ключовою сполучною ланкою між світовим ринком і внутрішньодержавною системою розподілу ресурсів, визначає ефективність інтеграції національної економіки у світову торговельну систему, яка, у свою чергу, залежить від того, чи є в даній країні та в її торговельних партнерів необхідні інституції та чи проводять вони торговельну політику, яка сприяє взаємовигідному обміну на основі спеціалізації та порівняльних переваг.
   Фундаментальні теоретичні і практичні проблеми розвитку міжнародного ринку послуг в умовах поглиблення міжнародного поділу праці і глобалізації світогосподарських зв'язків висвітлені в працях зарубіжних учених Т. Гілла, А. Деардорффа, Д. Долара, А. Крей, Д. Маркуйє, А. Маттоо, Е. Острома, Д. Родріка, Дж. Стіглеца, К. Фінка, Б. Хоекмана, Дж. Ходжсона, Ж. Франсуа, P. Стерна та ін.
   Різні аспекти проблем функціонування інституцій у перехідній економіці, становлення й розвитку українського ринку послуг та його інтеграції у світову інституційну систему досліджено у працях вітчизняних аналітиків: С Архієреєва, В. Будкіна, І. Бураковського, В. Геєця, A. Ґриценка, Л. Кістерського, Ю. Макогона, О. Нестеренка, Ю.Пахомова, О. Рогача, А. Румянцева, В. Савчука, B. Сіденка, А. Філіпенка, О. Шниркова, В. Якубенка, О. Яременка.
   Публікації згаданих авторів присвячені дослідженню конкретних питань регулювання світової торгівлі товарами, інвестиціями та послугами, а саме: механізму регулювання світогосподарських зв'язків, тенденціям міжнародної торгівлі товарами та послугами, становленню та розвитку інтеграційних угруповань, діяльності багатонаціональних компаній, ролі та місцю міжнародних торговельних організацій у світогосподарських процесах тощо. Водночас у вітчизняній науковій літературі практично немає наукових розробок щодо ролі та впливу інституцій на розвиток міжнародної торгівлі послугами з методологічних позицій системного аналізу та теоретичної оцінки його результатів для світового господарства. Публікації з даної тематики в зарубіжних країнах мають фрагментарний характер.
   Торгівля послугами набагато більшою мірою, ніж торгівля товарами, зазнає впливу різних заходів державного регулювання на національному рівні. Основним завданням багатосторонніх торговельних переговорів є створення правил, що сприяють лібералізації торгівлі. Ст. VI ГАТС безпосередньо звертається до національного регулювання і встановлює, що кожен член повинен гарантувати, що всі заходи регулювання застосовуватиме в розумний, об'єктивний та неупереджений спосіб [1].
   Один з базових принципів національного регулювання в рамках ГАТС - застосування національного режиму до іноземних товарів і послуг - вимагає, щоб регуляторні заходи якої-небудь країни жодним чином не дискримінували іноземних постачальників послуг. Проте торгівля може стримуватися і такими регуляторними заходами, які не дискримінують іноземців, наприклад певними стандартами і ліцензійними вимогами, а також відсутністю положень, що заохочують конкуренцію.
   Реальна відкритість сектора послуг для міжнародної конкуренції зумовлюється трьома чинниками: відкритістю, транспарентністю і передбачуваністю. Перший чинник - відкритість - визначається мірою, якою законодавство й адміністративна практика віддають перевагу вітчизняним фірмам або обмежують можливості іноземних фірм на ринку послуг. Другий чинник - транспарентність - характеризують прозорість чинного режиму й адміністративної практики в секторі послуг. Навіть якщо режим є відносно ліберальним, але важко отримати інформацію про політику, що проводиться, або визначити, як діє адміністративний процес, то така відсутність транспарентності може стримувати постачальників послуг від виходу на ринок. Третій чинник - це передбачуваність законодавчого режиму в секторі послуг. Навіть якщо є лише нечисленні обмеження відносно операцій з послугами або іноземних інвестицій у конкретній галузі послуг, можливість введення в майбутньому обмежень на права власності або дискримінаційних податків стримує іноземні інвестиції на ринках послуг.
   Ключовий момент полягає в тому, що відкритість, транспарентність і передбачуваність торговельного режиму, які країна забезпечує для різних секторів, є надзвичайно важливими для конкурентоспроможності національних товарів на експортних ринках, для стійкого розвитку експорту послуг і для збереження та вдосконалення економічних зв'язків.
   Економічною причиною необхідності державного регулювання виробництва послуг, як і виробництва товарів, є передусім неспроможність регуляторних функцій ринкового механізму, пов'язана з наявністю трьох видів проблем: природною монополією або олігополією, асиметрією інформації та зовнішніми ефектами. Соціальна причина необхідності державного регулювання пов'язана в основному з питанням соціальної справедливості.
   Природна монополія або олігополія є характерною рисою так званих локалізованих (тобто залежних від місця розташування) послуг [2]. Такі послуги потребують передусім спеціалізованих розподільних мереж: автомобільних шляхів і залізниць для наземних транспортних послуг, ліній зв'язку і супутників для послуг зв'язку, каналів і трубопроводів для водопостачання і каналізації, а також ліній електропередачі для постачання електроенергією. Для передачі або отримання таких послуг може потребуватися спеціалізоване устаткування (залізничні станції й автовокзали, морські порти, аеропорти, телефонні станції). Одна з причин тенденції до створення монополії або олігополії полягає в складності дублювання мереж і терміналів, враховуючи обмежений простір для розміщення таких мереж. Іншою причиною є високі бар'єри для входу на ринок, пов'язані з великими первинними інвестиціями. Проте слід мати на увазі, що останні технологічні інновації в таких секторах, як зв'язок, сприяють появі відносно невеликих, оптимальних за масштабами виробництв і спростовують загальновідому мудрість про неминучість монополії на ринках.
   Загальна мета норм та принципів COT полягає в забезпеченні ефективного доступу на ринок. ГАТС та додаткові угоди, що встановлюють принципи і правила щодо ряду окремих секторів послуг (повітряні перевезення, фінансові, телекомунікаційні послуги), не торкаються ширших питань про інтереси споживачів і вплив на них поведінки монополістів.
   Поза сумнівом, в ідеалі ціни повинні визначатися ринковими силами на конкурентних ринках, де регуляторне встановлення цін пов'язане з певними труднощами. Проте органам регулювання в країнах, що розвиваються, з повільним розвитком конкуренції потрібно створити законодавчі та технічні інструменти для того, щоб бути в змозі регулювати ціни. Важливо зазначити, що в угоді ГАТС немає ніяких положень, які могли б перешкодити якій-небудь країні проводити політику сприяння конкуренції за умови, що така політика не дискримінуватиме які-небудь підприємства.
   Лібералізація локалізованих послуг може передбачати, по-перше, введення конкуренції скрізь, де тільки вона можлива. Наприклад, на залізничному транспорті монопольний власник вагонів може здавати в оренду вагони незалежним конкурентним компаніям з експлуатації потягів і надання послуг з перевезення.
   По-друге, можна організувати конкуренцію за право на постачання локалізованих послуг. Право на забезпечення вантажних перевезень може бути продане з аукціону тій фірмі, яка візьме на себе зобов'язання поставляти послуги за найнижчими цінами. Уданому контексті виникає цікаве питання: у яких випадках послуги, що можуть надаватися на конкурентній основі, мають залежати від інших послуг, які надаються в умовах монополії з боку держави або приватних фірм. Виклик полягає в тому, щоб забезпечити такий стан, за якого всі постачальники послуг, як національні, так і іноземні, мали б доступ до значущих інфраструктурних об'єктів, які залишаються під контролем монополій. Наприклад, у секторі телекомунікаційних послуг необхідним є сприяння конкуренції з метою створення конкурентних умов і отримання вигод від лібералізації. Проте досвід різних країн показав, що тут виникають політичні та економічні труднощі, які долаються лише поступово. Крім того, можливості більшості країн, що розвиваються, щодо проведення так званої політики обмежені.
   У багатьох країнах було введено систему незалежних органів регулювання у сфері основних видів зв'язку, аби компанії-монополісти не змогли перешкоджати входу на ринок інших компаній шляхом збільшення тарифів на підключення до вже наявних мереж. Такий же підхід використовується в цілому ряді інших випадків, наприклад при наданні транспортних послуг (термінали й інфраструктура) та енергетичних послуг (розподільні мережі).
   В невеликих країнах створення і функціонування ефективного органу регулювання сектора послуг потребує значних постійних витрат, які можуть лягти важким тягарем на держбюджет. Наприклад, загальні витрати уряду Домініканської Республіки на створення та підтримку регуляторного органу в сфері зв'язку становлять 41 млн. дол. США на рік, тоді як річний бюджет такого ж органу регулювання зв'язку в США- Федеральної комісії зі зв'язку - складає 210 млн. дол. США. Підраховано, що утримання органу регулювання у секторі зв'язку обійдеться щонайменше у 2 млн. дол. США на рік, що становить 5% від державного бюджету Домініканської Республіки [3, с.263].
   Регулювання цін на підключення до вже наявних мереж може, проте, виявитися недостатнім. Невеликі ринки іноді не в змозі створити умови для ефективної конкуренції компаній, які надають телекомунікаційні, транспортні та фінансові послуги, навіть у випадках усунення будь-яких бар'єрів, що перешкоджають входу на ці ринки. На нашу думку, ця обставина пояснюється двома взаємопов'язаними причинами. По-перше, на відміну від ринків товарів національні ринки послуг часто бувають сегментом одного спільного міжнародного ринку, оскільки деякі послуги просто неможливо надавати з однієї території на іншу. По-друге, відмова від одних технологій на користь інших, сучасніших, знижуючи оптимальний обсяг виробництва, так само як і неповоротні витрати у цих секторах, є проте недостатнім чинником для збереження конкуренції на малих ринках. Таким чином, неминучим є регулювання кінцевої ціни в тій або іншій формі.
   Особливу уваги при аналізу проблем регулювання сфери послуг заслуговує теорія асиметрії інформації, яка розроблена нобелевськими лауреатами Дж.-Ю Стігліцом, Дж. Ейкерлофом, М.Спенсом і В.-С.Вікрі [4, с 71-82]. Нематеріальний характер послуг, якій потребує одночасної взаємодії виробника та споживача, робить інформацію головною проблемою при її наданні. Споживачі посередницьких та інтелектуальних послуг часто зазнають труднощів, не маючи повної та достовірної інформації про якість послуги, яку вони отримують. Таким чином, сфера послуг характеризується асиметричністю інформації і у тих випадках, коли поширення й отримання такої інформації пов'язане з великими витратами і коли споживачі мають схожі переваги відносно значущих властивостей виробника послуг, введення заходів, які регулюють вхід останнього на ринок і його роботу в секторі, може підвищити суспільний добробут. Проте створити інституції, здатні здійснювати ефективне регулювання, зовсім не просто (що показує досвід фінансового сектора), причому так було не тільки у цілій низці країн, що розвиваються, але і в США, Швеції та Фінляндії у 80-х і 90-х роках минулого століття [5, с 6]. Неефективність регуляторних процесів як чинника довготривалої дії ставить на порядок денний питання про найбільш ефективну послідовність проведення реформ; особливо це стосується черговості введення таких елементів, як розумне посилення процесів регулювання і лібералізація торгівлі та інвестицій.
   Крім того, існує проблема, пов'язана з тим, що норми внутрішнього регулювання, компенсуючи неефективність ринкового механізму, самі по собі можуть стати чинниками, що перешкоджають розвиткові конкуренції та торгівлі. Пояснюється це відмінностями між юрисдикціями систем технічної стандартизації, норм регулювання, а також між кваліфікаційними вимогами у сферах професійних, фінансових та цілого ряду інших послуг. У багатьох випадках вплив на торгівлю є побічним наслідком цілком обґрунтованих економічно заходів, але інколи регулювання стає особливо привабливим засобом захисту внутрішніх постачальників послуг від їхніх закордонних конкурентів. Правила та принципи багатосторонньої торгівлі можуть передбачати економічно виправдані антипротекціоністські заходи.
   Необхідність ефективного регулювання торгівлі послугами не потребує обґрунтування, особливо в світлі глобальної фінансової кризи. Створення адекватних механізмів такого регулювання залежить від самих країн, і це справді необхідно, якщо країна хоче отримати повний обсяг вигід від лібералізації послуг [5, с 21]. Багато країн з успішним досвідом відкриття своїх ринків для іноземних фірм, зокрема Бразилія, Чилі, Угорщина, Ірландія, Польща, Португалія та Іспанія, також були залучені в процес дерегулювання фінансових послуг усередині своїх країн і отримали від цього значні вигоди [6]. Досвід нових членів Європейського Союзу свідчить про те, що інтернаціоналізація і дерегулювання всередині країни можуть взаємно підсилювати одне одного [7, с 19]. Розширення доступу на ринок іноземних фірм зміцнює структуру фінансового сектора шляхом створення стимулів для поліпшення системи державного регулювання і нагляду, введення вдосконалених правил розкриття фінансової інформації та поліпшення законодавчої і регуляторної бази надання фінансових послуг. Це також підвищує довіру до встановлених правил. Такі вигоди від відкриття ринку для іноземних фірм здобуваються як зверху вниз у результаті дій уряду, так і знизу вгору в результаті тиску з боку ринку праці.
   Торговельна політика впливає на бідні верстви населення за трьома основними каналами: (1) через ціну їх споживчого кошика; (2) через попит на їх робочу силу та інші активи, якими вони володіють і які впливають на їх доходи; (3) через зміни доходів держбюджету і тим самим зміни можливостей фінансування програм захисту бідних громадян.
   Перший крок при оцінці впливу якої-небудь зміни в торговельній політиці на добробут населення полягає у визначенні того, що споживають бідні та чим вони володіють (тип робочої сили, навички та інші активи).
   Якщо певна країна є відносно неефективним виробником послуг, то лібералізація і посилення іноземної конкуренції найімовірніше приведуть до зниження внутрішніх цін у цій країні і до підвищення якості послуг. Від обсягу споживання бідними верствами населення цих послуг залежать вигоди, які вони отримають від лібералізації торгівлі послугами. Проте ця залежність не є абсолютною: зазвичай до лібералізації ціни не визначаються ринковими силами і встановлюються адміністративно та утримуються на штучно низькому рівні для певних категорій кінцевих споживачів або за визначеними видами послуг. Тим самим сільські одержувачі кредитів можуть платити нижчі процентні ставки, ніж міські, і ціни на телефонні переговори місцевими лініями зв'язку, а також на транспортні послуги можуть утримуватися на рівні нижче витрат. Іноді мета полягає в тому, щоб забезпечити доступ до послуг усім споживачам за однаковою ціною, безвідносно до витрат на послуги (наприклад, транспортні і поштові). В інших випадках ставиться мета забезпечити дешевший доступ, наприклад до фінансових послуг, для певних категорій споживачів. У цьому разі структура цін зазвичай підтримується шляхом перехресного субсидування усередині державних монополій або шляхом фінансової підтримки з держбюджету [8, с 10].
   До тих пір, поки не вжито спеціальних заходів державного регулювання, лібералізація є загрозою всім таким цілям і планам. Усунення бар'єрів для входу на ринок передбачає припинення перехресного субсидування, оскільки після лібералізації фірми втрачають можливості отримувати надмірно великі прибутки в певних сегментах ринку послуг. Нові підприємства, що входять на ринок, можуть зосередитися на найприбутковіших сегментах ринку, таких як міська місцевість, де витрати по мережах нижчі, а доходи вищі. А приватизація може означати припинення підтримки з держбюджету. В результаті навіть якщо сектор стає ефективнішим і середні ціни знижуються, то ціни для певних ключових кінцевих споживачів фактично можуть підвищитися.
   Досягнення бажаної соціальної мети з надання універсальних послуг економічно ефективним шляхом є головним викликом для політиків, що ухвалюють рішення на національному рівні. Спосіб, який вони обирають для досягнення цієї мети, ймовірно, справляє величезний вплив на торгівлю в багатьох секторах послуг, зокрема фінансових, транспортних, зв'язку, з охорони здоров'я та освітніх. Уряд може вибирати з безлічі заходів - від повного витіснення ринку до проведення політики, що впливає на результати функціонування ринку.
   Історично уряди часто покладалися на державні монополії, прагнучи надавати універсальні послуги як за допомогою перехресного субсидування по різних сегментах ринку, так і шляхом трансферів коштів з держбюджету або з банків, контрольованих державою. Такі заходи часто не мали успіху. І справа не тільки в неефективності монопольних структур. Такі наміри уряду обтяжують постачальників послуг, і цей тягар нині становить значну перешкоду для лібералізації в багатьох країнах. Наприклад, національні комерційні банки обтяжені безнадійними боргами, що утворилися через попередні державні програми прямого кредитування, тому такі банки не в змозі конкурувати з іноземними банками.
   Слід зазначити, що зобов'язання з надання універсальних послуг у принципі може також накладатися на нові підприємства, що входять на ринок, за дотримання умови недискримінації. У деяких країнах такі зобов'язання були однією з умов отримання ліцензії для нових підприємств, що входять на ринок стаціонарних послуг телефонного зв'язку і транспортних послуг. Проте використання бюджетно-податкових інструментів виявилося більш успішним порівняно з прямим адміністративним регулюванням [9, с.32]. Так, наприклад, у 1999 р. в Перу був прийнятий загальний 1%-ний податок на послуги, а зібрані кошти отримував фонд, який забезпечував доступ до послуг жителям віддалених районів країни. Мережі розподілялися на конкурсній основі, що стимулювало впровадження новітніх технологій та інші заходи економії за мінімуму субсидій. Схожий підхід був реалізований у Чилі, де урядові вдалося, витративши трохи більше 2 млн дол державних коштів, отримати 40 млн дол у вигляді приватних інвестицій. Це дало змогу встановити телефони в 1000 населених пунктів за вартості установлення, що становила 10% вартості державних розцінок. Завдяки поєднанню лібералізації сектора з наданням субсидійованих послуг на конкурентній основі на територіях, які до цього не були охоплені послугами зв'язку, частка домогосподарств з телефоном у Чилі збільшилася з 16 до 74% за період 1988— 2000 pp., а 25% з них були забезпечені доступом до громадських телефонів [6, с 116].
   Розробка багатосторонніх норм і правил у жодному разі не повинна підміняти посилення національних регуляторних механізмів та інституцій. У даному зв'язку велике значення мають три сфери національного регулювання ринку послуг: монополії, асиметричність інформації і вибір між ефективністю і справедливістю.
   Основний чинник переговорів у рамках СОТ з питань державного регулювання полягає не стільки в тому, що заходи регулювання відкрито дискримінують іноземні фірми, скільки в тому, що відмінності в національних режимах потребують додаткових витрат від фірм, що працюють на світових ринках. Зусилля щодо впровадження загальних стандартів навряд чи дадуть ефект, оскільки відмінності в національних режимах регулювання відображають об'єктивні відмінності в національних умовах і перевагах. Таким чином, у багатьох сферах гармонізація режимів регулювання успіху, ймовірно, не матиме. Це не означає, що багатосторонні правила не треба розробляти. Наприклад, правила, що вимагають транспарентності і розкриття істотної інформації, можуть бути дуже корисними для боротьби з корупцією та гонитвою за рентою. Можуть бути знайдені практичні методи вирішення питань установлення режимів регулювання та створення інституцій, що запроваджують ці режими в життя. Як їх застосовувати в конкретних умовах - мають визначати органи влади конкретних країн.
   Ефективне внутрішнє регулювання (від розумного регулювання секторів фінансових і професійних послуг до стимулюючого конкуренцію регулювання в цілому ряді секторів мережевих послуг) є чинником, що має вирішальне значення для реалізації вигід від торговельної кооперації у сфері послуг. Досвід показав, що розробка і здійснення заходів регулювання - нелегке завдання, і в багатьох країнах спроби регулювати ринки стикаються з серйозними труднощами. Функціонування органів регулювання вимагає значних транзакційних витрат, їх персонал повинен мати високий рівень професіоналізму. Певною мірою транзакційні витрати регулювання можуть бути відшкодовані з галузевого прибутку або за допомогою механізмів регіональної співпраці - проте ефективне регулювання може забезпечуватися також за рахунок іноземної допомоги.
   Визнання факту наявності взаємозв'язку між лібералізацією торгівлі та інвестицій і ефективним регулюванням сприяє рішучим крокам, спрямованим на створення сприятливих умов для реформи регулювання [8, с 16]. Країни прагнуть отримати максимальну користь від розширення глобальної конкуренції, яка стала можливою завдяки поглибленню міжнародного поділу праці і торговельної кооперації. Водночас система міжнародної торгівлі і процес лібералізації вимагають від усіх країн ухвалення певних зобов'язань на національному рівні, зокрема тих або інших зобов'язань у галузі застосування конкретних методів регулювання, відповідних положенням ГАТС.

1. Feketekuty G. Improving the GATS Architecture I G. Feketekuty II [in ed. Stephenson S.]. Services Trade in the Western Hemisphere: Liberalization, Integration, and Reform. - Wash., D.C.: OAS/Brookings Institution Press, 2000. - P. 256.
2. UNCTAD. World Bank. Liberalizing International Transactions in Services, a Handbook. - United Nations and World Bank. - N. Y.; Geneva, 1994. - 515 p.
3. Gutierrez L. The Effect of Endogenous Regulation on Telecommunications Expansion and Efficiency in Latin America I L. Gutierrez II Journal of Regulatory Economics, 2003. -№ 23(3). - P. 257-286.
4. Довбенко M.B. Сучасна економічна теорія. Економічна нобелеологія: навч.посіб./ М. В. Довбенко. - К.: Видавничий центр "Академія", 2005. - 336 с
5. Hoekman В. Protection and Trade in Services: A Survey I B. Hoekman, C. A. Primo Braga II The World Bank Policy Research Working Paper , 1997 - № 1747. - 42 p.
6. Finance for Growth: Policy Choices in a Volatile World. World Bank Policy Research Report. - N.Y.: Oxford University Press, 2001. - 212 p.
7. Vogt L. T. EU's Single Market: At Your Service? I L. T. Vogt II OECD Working Paper, 2005. - № 449. - 29 p.
8. Hoekman B. Trade in Services, Trade Agreements and Economic Development: A Survey of the Literature I B. Hoekman IICERP Discussion Paper, 2006. - № 5760. - 55 p.
9. Estache A. Accounting for Poverty in Infrastructure Reform: Learning from Latin America's Experience. World Bank I A. Estache, Q. Wodon, V. Foster-Wash., D. C, 2001. - 122 p.

 
< Попередня   Наступна >

При використанні матеріалів сайту активне гіперпосилання на http://vuzlib.com обов'язкове!
© 2010 www.VuzLib.com