www.VuzLib.com

Головна arrow Державне управління, самоврядування arrow До питання про категорійний апарат державної служби
Меню
Головна
Каталог освітніх сайтів

До питання про категорійний апарат державної служби

Г. Пономаренко, канд. пед. наук

ДО ПИТАННЯ ПРО КАТЕГОРІЙНИЙ АПАРАТ ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ

   Досліджується категорійний апарат державної служби.

   The category state apparatus is examined in the article.

   Державна служба є невід'ємною передумовою сильної демократії, важливим інструментом забезпечення задоволення прав та свобод людини і громадянина, формування та реалізації державної політики. її можна також визнати ключовим елементом системи державного управління, від ефективного функціонування якого залежить додержання конституційних прав і свобод громадян, а також послідовний і сталий розвиток країни. Зазначеним обумовлено актуальність дослідження широкого кола питань сутності та особливостей державної служби в Україні.
   Варто наголосити, що ці питання досліджували В.Б. Авер'янов, О.Ф. Андрійко, Ю.П. Битяк, М.І. Іншин, Л.В. Коваль, В.К. Колпаков, Н.Р. Нижник, О.Ю. Смоленський, О.В. Петришин та інші науковці. Разом з тим категорійний апарат, який використовується у нормативних та літературних джерелах, й досі не можна визнати загальноприйнятим, що вносить певну плутанину та невизначеність у розуміння таких основних, на нашу думку, категорій із досліджуваних питань як "служба", "державна служба" та "державні службовці", з'ясуванню сутності яких і присвячено цю статтю.
   Служба є одним із видів суспільно-корисної та цілеспрямованої діяльності людей у суспільстві та державі. У різні історичні етапи (періоди) розвитку людської цивілізації служба характеризувала особливості праці окремої категорії осіб, які займалися не фізичною, а розумовою працею. Як вірно, на нашу думку, зазначає О.Ю. Оболенський, "на ранньому етапі розвитку цивілізації внаслідок розвитку виробничих сил відбувся поділ праці, що дало поштовх до виникнення певних соціальних груп, кожна з яких знайшла певну нішу. У результаті цієї соціальної стратифікації виокремилися люди, що займалися безпосередньо певною службою ще задовго до появи держави. Раніше за трьох великих поділів праці відбувся ще один - поділ людської діяльності на розумову (зокрема, служба) і фізичну (виробництво)" [1, с 40].
   При розподілі праці у стародавніх державах сформувалась "управлінська еліта", яка була відокремлена від основної маси виробників і з часом перетворилася на окрему групу людей - "службовців". Як зазначають С В. Ківалов та Л.Р. Біла, "у Стародавньому Єгипті такими людьми були: фараони, візирі, "скарбничі бога", скарбничі, "охоронці печатки", міністри, радники тощо. У Стародавньому Римі - принцепси, сенатори, консули, претори, диктатори, проконсули, пропретори, префекти, квестори, легати, цензори, еділи, презеси, прокуратори, судді, асесори та ін. У Візантійській імперії - басілевси, епанагоги, дукі, полемархи, архонти, стратіги, філомб-роти, прітани та ін. [2, с 11-12].
   Служба у сучасному її розумінні як спеціалізована сфера трудової діяльності виникла разом з державою і завжди була і є її невід'ємною складовою, що, в першу чергу, обумовлено об'єктивною необхідністю влади мати спеціальний апарат управління, який був би здатний виконувати державні завдання. На ранніх етапах розвитку людської цивілізації основним призначенням служби були: служіння правителю (монарху, царю тощо); захист держави; охорона та забезпечення безпеки і порядку в державі. Більшість із цих завдань служби є актуальними та затребуваними й досі. Із розвитком та удосконаленням державності удосконалювалась і служба, яка поступово перетворилася у професійну форму виконання та реалізації державної влади. Сутність та особливості служби є похідними від політичного устрою держави, форми правління, системи державних органів, демократизації суспільних відносин тощо, тобто служба є віддзеркаленням окремо взятої держави.
   Як зазначає В.Л. Коваленко, під "службою" можна розуміти, зокрема, і вид діяльності людей (як різновид праці), і явище, й організаційно-правову форму самостійного державного органу або окремого типу чи виду державної служби (наприклад, Служба безпеки, державна виконавча служба, військова служба, міліцейська служба, дипломатична служба, державна спеціалізована служба тощо). В релігійному аспекті "служба" також має кілька значень (християнська, мусульманська, іудейська, святкова, публічна тощо) [3, с 281]. Крім того, в тлумачних словниках категорія "служити" означає "виконувати обов'язки слуги, прислуги" [4, с 557]. Не випадково загальноприйняте розуміння терміна "служба" серед вчених дотепер відсутнє.
   Зважаючи на викладене, до ознак служби державної, тобто у її вузькому розумінні, доцільно віднести таке: вона є одним із видів суспільно-корисної та цілеспрямованої діяльності людей; виникла разом з державою і завжди була і залишається її невід'ємною складовою, що, в першу чергу, обумовлено об'єктивною необхідністю влади мати спеціальний апарат управління, який був би здатен виконувати державні завдання; професійна форма виконання та реалізації державної влади; її змістом є розумова діяльність; це робота, професійне заняття службовця, а також місце його роботи; професійна діяльність, яка в переважній більшості випадків пов'язана з керівництвом та управлінням; є похідною від політичного устрою держави, форми правління, системи державних органів, демократизації суспільних відносин.
   Основною формою служби є державна служба як ключовий елемент системи державного управління, від ефективного функціонування якого залежить додержання конституційних прав і свобод громадян, послідовний і сталий розвиток країни [5]. В іншому нормативному акті - Концепції розвитку законодавства про державну службу від 5 січня 2005 року № 1 [6] зазначено, що державна служба є невід'ємною передумовою сильної демократії, важливого інструмента забезпечення задоволення прав та свобод людини і громадянина, формування та реалізації державної політики, з чим ми цілком погоджуємося.
   У науковій літературі дотепер пропонуються різні визначення поняття державної служби. Так, на думку Г.В. Атаманчука та М.М. Казанцева, державна служба -це практична і професійна участь громадян у здійсненні цілей і функцій держави" [7, с 37]. За визначенням О.Ю. Оболенського державна служба - це робота державних службовців, яка є постійним видом трудової професійної діяльності, оплачується з державного (або місцевого) бюджету і передбачає виконання повноважень органів державної влади чи місцевого самоврядування [1, с 60]. Л.В. Коваль визначає державну службу як адміністративно-правове відношення службовця, який перебуває на посаді в державних органах, об'єднаннях громадян, недержавних структурах за призначенням, обранням, конкурсом, контрактом до цих організацій, що має своїм змістом обов'язкову діяльність по реалізації управлінських функцій [8, с 41]. Ю.П. Битяк під державною службою розуміє "здійснювану на основі Конституції, законів України діяльність по формуванню апарату державних органів та інших державних організацій, професійну діяльність осіб, що займають посади в державних органах та державних організаціях, з практичного виконання функцій та соціально важливих завдань держави, забезпечення прав і свобод громадян, яка оплачується за рахунок державних коштів" [9, с 56]. На думку О.В. Петришина, державна служба - це "професійна діяльність осіб, що займають в установленому порядку посади в державних органах та інших державних організаціях по практичному здійсненню їх функцій і завдань, яка оплачується із державного бюджету" [10, с 167]. М.І. Іншин визначає державну службу як "професійну діяльність державних службовців щодо виконання завдань та функцій суспільства і держави шляхом реалізації своїх посадових повноважень на оплатній основі" [11, с 41].
   З наведеного можна зробити висновок, що державна служба науковцями розглядається як: 1) професійна діяльність; 2) вид трудової діяльності; 3) така, що оплачується з державного (або місцевого) бюджету; 4) передбачає виконання повноважень органів державної влади чи місцевого самоврядування; 5) діяльність щодо реалізації управлінських функцій; 6) практичне виконання функцій та соціально важливих завдань держави.
   Державну службу розглядають у різних аспектах: соціальному, політичному і правовому [12, с. 130-131; 13, с 74-75]; 2) соціальному, політичному, організаційному, структурному, правовому, процесуальному, соціологічному, моральному [11, с 36]; 3) як професійну діяльність; відповідну галузь права; галузь українського законодавства; галузь науки; спеціальність вищої освіти й навчальну дисципліну [1; 14]; 4) організаційному - як системи державних органів, на які Конституцією і законами України покладено повноваження щодо виконання завдань і функцій держави; процесуальному - правила і процедури, що встановлено законом для прийняття на службу, її проходження, її припинення; в) людському - корпус осіб, яким присвоюються ранги державних службовців [З, с 281].
   Науковці виокремлюють й різні ознаки державної служби. Так, С.В. Ківалов та Л.Р. Біла, наприклад, до таких ознак відносять те, що це: а) професійна діяльність; б) діяльність у державних органах та їх апараті; в) заробітна плата сплачується за рахунок державних коштів [2, с 14].
   Інші науковці до ознак державної служби відносять те, що: а) державна служба - це професійна діяльність осіб, що займають посади в державних органах та їх апараті (законодавчих, виконавчих, судових, прокуратурі); б) така діяльність є частиною організаційної діяльності держави; в) ця діяльність здійснюється на основі Конституції та законів України, інших нормативно-правових актів; г) ця діяльність спрямована на комплектування особового складу державних органів та інших державних організацій і правове регулювання праці державних службовців; д) зміст діяльності державних службовців полягає в практичному виконанні завдань і функцій держави (її органів) у вирішенні інших соціально важливих завдань, забезпеченні прав і свобод громадян; є) оплата праці державних службовців здійснюється із Державного бюджету) [9, с 54-55].
   До основних ознак сучасної державної служби відносять і такі: а) це професійна діяльність, тобто вона є для державного службовця професією - необхідністю виконувати відповідні посадові повноваження; б) у межах даної професійної діяльності реалізується компетенція державних органів; в) змістом діяльності державних службовців є виконання завдань і функцій держави, необхідних для життєдіяльності суспільства; г) це професійна діяльність, яка оплачується з державного бюджету; д) вона має владний характер і забезпечується заходами державного примусу; є) специфіка нормативної бази регулювання державної служби знаходить своє виявлення через поєднання різних галузей права публічно-правової та приватноправової систем; ж) переважання розумової праці в процесі професійної трудової діяльності, володіння особливим предметом праці - інформацією; з) цей різновид трудової діяльності проходить у відповідності до встановлених кваліфікаційних розрядів; і) виконання службово-трудової діяльності здійснюється відповідно до внутрішнього трудового розпорядку [11, с 37-38].
   Зважаючи на те, що сьогодні існує законодавче визначення державної служби, під якою у ст.1 Закону України "Про державну службу" [15] розуміється професійна діяльність осіб, які займають посади в державних органах та їх апараті щодо практичного виконання завдань і функцій держави та одержують заробітну плату за рахунок державних коштів, її ознаки мають бути похідними від цього законодавчого визначення. Серед них, на нашу думку, доцільно виділити такі:
   • Це професійна діяльність, тобто діяльність, яка для службовця є професією, основним родом трудової діяльності і пов'язана з виконанням посадових повноважень як основного і єдиного виду діяльності, за який офіційно сплачується заробітна плата.
   • Зайняття посади в державних органах та їх апараті. Відповідно до ст.2 Закону України "Про державну службу" посада - це визначена структурою і штатним розписом первинна структурна одиниця державного органу та його апарату, на яку покладено встановлене нормативними актами коло службових повноважень. Під державним органом необхідно розуміти самостійний вид органів державної влади, який згідно з конституційним принципом поділу державної влади наділений відповідними завданнями, функціями, повноваженнями, структурними особливостями та спеціальною компетенцією. Апарат державного органу - це організаційно поєднана сукупність структурних підрозділів і посад, які призначені для здійснення консультативних чи обслуговуючих функцій щодо виконання відповідними органами закріплених за ними повноважень, тобто його структура.
   • Практичне виконання завдань і функцій держави. Ми підтримуємо думка Ю.П. Битяка, що "завдання і функції держави, реалізація яких покладається на державну службу, випливають із Конституції України та законів. Суть їх полягає у забезпеченні суверенітету, незалежності, демократичного розвитку України - соціальної, правової держави, де людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються найвищою соціальною цінністю, а права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави" [9, с 26]. Недоліком чинного Закону України "Про державну службу" необхідно визнати те, що у ньому відсутній перелік основних завдань та функцій державної служби, які є похідними від завдань та функцій держави та створених нею органів. У науковій літературі до завдань державної служби, як правило, відносять: охорону конституційного ладу України, створення умов для розвитку громадянського суспільства, виробництва, забезпечення вільної життєдіяльності особи, захист прав, свобод і законних інтересів громадян; формування суспільно-політичних і державно-правових умов для практичного здійснення функцій державних органів; забезпечення ефективної роботи державних органів відповідно до їх компетенції; вдосконалення умов державної служби і професійної діяльності державних службовців; створення і забезпечення належного функціонування системи підготовки і підвищення кваліфікації державних службовців; забезпечення принципу гласності в діяльності державних службовців і державних органів, дотримання законності, викорінення бюрократизму, корупції та інших негативних явищ у системі державної служби [2, с 15].
   На нашу думку, до завдань державної служби, які має бути закріплено у Законі України "Про державну службу", необхідно віднести такі: реалізація державної політики держави в усіх її сферах; забезпечення суверенітету, незалежності та демократичного розвитку держави Україна; забезпечення недоторканності і безпеки людини, її життя і здоров'я, честі і гідності; забезпечення реалізації фізичними та юридичними особами прав, свобод та законних інтересів фізичних і юридичних осіб; надання державних та громадських послуг; забезпечення прозорості і відповідальність у сфері державної служби та її раціоналізації; забезпечення професіоналізації державної служби; забезпечення участі громадян у процесі прийняття державних рішень, об'єктивного та оперативного інформування громадськості України про діяльність державних органів і державних службовців; адаптація державної служби в Україні до стандартів Європейського Союзу.
   Функції державної служби є похідними від її завдань. Необхідно погодитись з думкою, що "в широкому розумінні функції державної служби - це основні напрями практичної, соціально корисної, професійної діяльності людей по виконанню державою свого соціального призначення - організації державної діяльності" [9, с 27]. Цікаве визначення функцій державної служби запропонував Ю.М. Старілов, розуміючи під ними "загальні, типові, що мають спеціальну спрямованість, види взаємодії між суб'єктами та об'єктами управління, характерні для всіх управлінських зв'язків, що забезпечують досягнення узгодженості і впорядкованості в сфері державного управління" [12, с 190]. На нашу думку, функції державної служби - це основні напрями практичної реалізації її мети та завдань.
   Вчені пропонують й різні варіанти класифікації функцій державної служби, поділяючи їх на: функції законодавчої (регулятивної), виконавчої (виконавчо-розпорядчої) та судової (правоохоронної) влади [9, с 28]; загальні і специфічні [16, с 27]; загальні, спеціальні (специфічні) і допоміжні [9, с 29]; основні, загальні, специфічні, допоміжні; спеціальні [2, с 16]; правотворчі, правозастосовчі, правозахисні, регулятивні, організаційні [17].
   Не заперечуючи цінність наведених класифікацій функцій державної служби, вважаємо доцільним поділити їх на дві групи: 1) зовнішні, які пов'язані із виконанням основних завдань, що покладені на державні органи (наприклад, для органів внутрішніх справ - це боротьба з правопорушеннями, охорона громадського порядку та забезпечення громадської безпеки; для СБУ - забезпечення державної безпеки України; для органів пожежної безпеки - захист життя і здоров'я громадян, приватної, колективної та державної власності від пожеж, підтримання належного рівня пожежної безпеки на об'єктах і в населених пунктах; для органів Державної прикордонної служби України - забезпечення недоторканності державного кордону та охорони суверенних прав України в її виключній (морській) економічній зоні); 2) внутрішні, пов'язані із забезпеченням виконання зовнішніх функцій (кадрова, інформаційна, матеріально-технічна, фінансова та ін.).
   • Одержання заробітної плати за рахунок державних коштів. Державні кошти необхідно розуміти у широкому значенні, тобто кошти, які надходять із державних та місцевих бюджетів, оскільки державна служба деяких категорій службовців (наприклад, працівників міліції) оплачується також з місцевих бюджетів.
   Таким чином, під державною службою варто розуміти професійну діяльність державних службовців, які займають посади в державних (представницьких) органах та їх апараті щодо практичного виконання завдань і функцій держави та одержують заробітну плату, як правило, за рахунок державного бюджету чи відповідних місцевих бюджетів.
   Поняття "державний службовець" є похідним від категорії "державна служба". В науковій літературі пропонується різні визначення цього поняття. Так, В.Л. Коваленко під державними службовцями пропонує розуміти службових осіб, які склали Присягу державного службовця України та проходять державну службу в державних органах (їх апаратах) за рахунок державних коштів з метою реалізації відповідної частини завдань та функцій держави [3, с 284]. Ю.П. Битяк державними службовцями визнає громадян України, які здійснюють професійну діяльність на посадах (або адміністративних посадах) у державних органах та їх апараті (органах виконавчої влади та їх апараті), на державних підприємствах, у державних установах (організаціях), наділені повноваженнями щодо практичного виконання функцій і завдань, покладених державою на відповідні органи і організації для забезпечення реалізації громадянами своїх прав у різних галузях і сферах суспільної діяльності, і отримують заробітну плату за рахунок державних коштів [9, с 118]. С.В. Ківалов та Л.Р. Біла термін "державний службовець" трактують в широкому та вузькому розумінні. В широкому розумінні - як професійного працівника будь-якої державної організації: органу, установи, підприємства; у вузькому - професійних працівників органів державної влади [2, с 19-20].
   На нашу думку, під державним службовцем необхідно розуміти громадянина України, який займає відповідну посаду в державному (представницькому) органі чи його апараті, здійснює професійну діяльність щодо практичного виконання завдань і функцій держави, одержує заробітну плату, як правило, за рахунок державного бюджету чи відповідних місцевого бюджету, і статус якого як державного службовця визначено відповідним законодавчим чи підзаконним актом.
   На завершення зазначимо, що чітке з'ясування ознак служби, державної служби та державного службовця, які повинні бути покладені в основу законодавчого визначення цих понять, значно покращить право-творчу та правозастосовчу діяльність у сфері державної служби, а отже підвищить ефективність реалізації державної політики в усіх її сферах.

1. Оболенський О.Ю. Державна служба: Навч. посібник. - К.: КНЕУ, 2003. - 344 с
2. Ківалов С.В., Біла Л.Р. Організація державної служби в Україні: Навчально-методичний посібник. - Одеса: Юридична література, 2002. - 328 с
3. Державне управління: проблеми адміністративно-правової теорії та практики / За заг. ред. В.Б. Авер'янова. - К.: Факт, 2003. - 384 с
4. Тлумачний словник української мови. / Укладачі Ковальова Т.В., Коврига Л.П. - Харків: Синтекс, 2005. - 672 с.
5. Концепція адаптації інституту державної служби в Україні до стандартів Європейського Союзу: Схвалена Указом Президента України від 5 березня 2004 року № 278.
6. Концепція розвитку законодавства про державну службу: Схвалена Указом Президента України від 5 січня 2005 року №1.
7. Атаманчук Т.В., Казанцев НМ. Базовые аспекты концепции государственной службы в Российской Федерации // Ежегодник. Государственная служба России. - М.: Юрист, 1996. - С. 35-39.
8. Коваль Л. Адміністративне право України. Курс лекцій (Загальна частина). - К.: Основи, 1994. - 154 с.
9. Битяк Ю.П. Державна служба в Україні: організаційно-правові засади: Монографія. - X.: Право, 2005. - 304 с.
10. Петришин А.В. Государственная служба. Историко-теоретические предпосылки, сравнительно-правовой и логико-понятийный анализ. Монография. - X.: Факт, 1998 - 168 с.
11. Іншин М.І. Проблеми правового регулювання праці державних службовців України: Дис. ... доктора юрид. наук. - 12.00.05. - Харків: ХНУВС, 2005. -418 с.
12. Старилов Ю.Н. Служебное право. Учебник. - М.: Изд-во БЕК, 1996. - 698 с.
13. Іншин М.І. Правове регулювання службово-трудових відносин в Україні. Монографія. - Харків: Вид-во Нац. ун-ту внутр. справ, 2004. - 337 с.
14. Кабанець А.Г. Державна служба. Навчальний посібник. - Харків: Вид. ХНЕУ, 2004. - 176 с.
15. Про державну службу: Закон України від 16 грудня 1993 р. // Відомості Верховної Ради України. - 1993. - № 52. - Ст. 490.
16. Волошина В.В, Титов К.А. Государственная служба Российской Федерации: теоретико-правовые аспекты. - М.: Луч, 1995. - 179 с.
17. Ноздрачев А.Ф. Государственная служба. Учебник. - М.: Статут, 1999. - 591 с.

 
< Попередня   Наступна >

При використанні матеріалів сайту активне гіперпосилання на http://vuzlib.com обов'язкове!
© 2010 www.VuzLib.com