www.VuzLib.com

Головна arrow Екологічне право arrow Поняття та юридичні ознаки права рекреаційного природокористування
Меню
Головна
Каталог освітніх сайтів

Поняття та юридичні ознаки права рекреаційного природокористування

О. Шмигова, асп.

ПОНЯТТЯ ТА ЮРИДИЧНІ ОЗНАКИ ПРАВА РЕКРЕАЦІЙНОГО ПРИРОДОКОРИСТУВАННЯ

   Присвячено комплексному порівняльно-правовому дослідженню права рекреаційного природокористування за законодавством України та зарубіжних країн. Запропоновано погляд автора на класифікацію цього права, шляхи удосконалення українського законодавства у цій сфері, визначено зміст відповідних правовідносин.

   The article is devoted to the comparative law research of right on outdoor recreation in Ukrainian and foreign legislation. Author's opinion on classification of right on outdoor recreation, contents of proper legal relations, own recommendations to improvement of Ukrainian legislation in this sphere have been proposed.

   Право рекреаційного природокористування вже неодноразово виступало об'єктом досліджень, про що свідчать праці вчених у галузі екологічного права - В. Андрейцева, А. Бобкової, О. Бондара, М. Васильєвої, С Імашева, Н. Русановської, О. Ткаченко. Однак, відповідні наукові пошуки стосувалися лише окремих його аспектів в залежності від напряму дослідження, яке, як правило, спиралося на відповідні доробки у цій сфері представників природничих наук, і зокрема географії. Тому на сьогодні серед представників екологічного права ще й досі не має усталеного розуміння поняття і ознак рекреаційного природокористування саме як правової категорії, що й визначає актуальність проведення комплексного дослідження такого права, зокрема, у його суб'єктивному і об'єктивному розумінні, структурних елементів правовідносин, у межах яких воно реалізується. Саме це й визначає мету і завдання цієї статті.
   Необхідність проведення такого дослідження обумовлено також практичними нормотворчими завданнями, визначеними у ч. З ст. 52 Земельного кодексу України [10] (далі - ЗК України), якою передбачена необхідність прийняття закону про порядок використання земель рекреаційного призначення, Постановою Верховної Ради України "Про державну програму розвитку законодавства України до 2002 року" [16], якою передбачено прийняття Закону України "Про рекреаційні зони". У сучасних умовах на доктринальному рівні також пропонується прийняття Рекреаційного кодексу України або Основ рекреаційного законодавства України [2, с 386]. У зв'язку з цим, дане дослідження має також своєю метою вироблення практичних нормотворчих пропозицій з питань права рекреаційного природокористування.
   Наукові дослідження представників природничих наук та науки екологічного права дозволяють виокремити два підходи до розуміння рекреаційного природокористування, коли воно розглядається як: 1) організація масового використання природних ресурсів з метою задоволення рекреаційних потреб суспільства; 2) індивідуальне використання людиною природних ресурсів з метою задоволення власних рекреаційних потреб.
   Перший підхід був домінуючим за радянських часів, коли такі категорії як "природні рекреаційні ресурси" (далі - ПРР) та відповідно "рекреаційне природокористування" розглядалися лише у рамках організації рекреаційного господарства. Зокрема, основоположники рекреаційної географії вважали, що рекреаційні ресурси позбавлені смислу при розгляді з позицій інтересів окремого відпочиваючого чи груп відпочиваючих [З, с 5], а Нудельман М.С. визначав рекреаційне природокористування як організацію використання природних багатств з метою задоволення рекреаційних потреб людини [13, с 4].
   Аналогічні погляди домінували і у галузі екологічного права. Так, Івашев С.М. розглядав право рекреаційного природокористування як сукупну діяльність по формуванню і використанню рекреаційного середовища, підкреслюючи, що об'єкти природи виступають у якості рекреаційних ресурсів тоді, коли вони розглядаються з позицій організаторів відпочинку [11, с 56]. Таких поглядів дотримується і Бондар Л.О., який вважає, що хоча відпочивати можна теоретично будь-де, проте рекреаційне право встановлює особливий правовий режим саме для рекреаційних комплексів, що відповідним чином впорядковані й організовані - спеціально призначені для відпочинку населення [6, с 311]. Отже, з правової точки зору це означає, що у відповідних дослідженнях увага приділялася фактично лише праву спеціального рекреаційного природокористування в межах рекреаційних зон.
   Лише нещодавно представники як географічної, так і юридичної наук почали дотримуватися другого підходу, розглядаючи ПРР і відповідно рекреаційне природокористування з позицій інтересів окремого відпочиваючого. Так, вчений-географ В.Н. Кислий вважає, що ПРР, задовольняючи суспільні рекреаційні потреби, виступають об'єктом індивідуального споживання і, відповідно, процес рекреаційного споживання не може ототожнюватися із виробничим процесом рекреаційного господарства [12, с 147]. Яковенко І.М., критикуючи визначення рекреаційного природокористування, запропоноване Нудельманом М.С., зазначає, що автор акцентує увагу на організаційному, управлінському аспекті поняття, що не зовсім правомірно, оскільки процес використання природних ресурсів у рекреаційних цілях часто носить неорганізований, стихійний характер і, відповідно не управляється [20, с 20].
   Подібні погляди на право рекреаційного природокористування останнім часом почали висловлювати і представники науки екологічного права. Чи не вперше на науковому рівні суб'єктивне право загального рекреаційного природокористування було досліджено Русановською И.О., яка розглядає його як природне, абсолютне, немайнове право, зміст якого випливає зі змісту прав громадян, визначених у Конституції та Законі України "Про охорону навколишнього природного середовища", і яке виявляється у можливості громадян використовувати корисні властивості рекреаційних ресурсів як місця існування людини для підтримки та підвищення своїх життєвих сил [19, с 102]. Васильєва М.В. зазначає, що суб'єктивне право загального рекреаційного природокористування є найбільш розповсюдженою складовою права загального природокористування [7]. Про загальне використання ПРР за межами рекреаційних зон при здійсненні зеленого туризму відзначає Бондар Л.О. [6, с 325]
   До певної міри ці два підходи були об'єднанні Бобковою А.Г., яка досліджуючи правове забезпечення рекреаційної діяльності, виділила такі види права користування ПРР як: 1) право користування територіями та ресурсами рекреаційного фонду, яке може бути лише спеціальним і розповсюджується лише на території та ресурси, рекреаційна цінність яких підтверджена в установленому порядку і вони придатні для господарського використання; 2) право природокористування у рекреаційних цілях, яке може бути як загальним, так і спеціальним, і розповсюджується на будь-яку територію, відносно якої відсутня заборона такого використання [5, с 197-202].
   Існування різних підходів до розуміння права рекреаційного природокористування серед представників науки екологічного права спонукає до з'ясування його правової природи за допомогою застосування порівняльно-правового методу дослідження українського законодавства та законодавства зарубіжних країн, аналіз відповідних норм якого також дозволяє виокремити аналогічні підходи до його врегулювання. А саме:
   • врегулювання права загального рекреаційного природокористування за межами рекреаційних зон, що відповідає підходу науковців, які розглядають рекреаційне природокористування як індивідуальне використання людиною природних ресурсів з метою задоволення власних рекреаційних потреб;
   • врегулювання права загального і спеціального рекреаційного природокористування в межах рекреаційних зон, що відповідає підходу науковців, які розглядають рекреаційне природокористування як організацію масового використання природних ресурсів з метою задоволення рекреаційних потреб суспільства.
   При дослідженні першого підходу, дотримуючись позиції М. Васильєвої, будемо виходити з того, що право загального рекреаційного природокористування є найбільш розповсюдженою складовою права загального природокористування, тому для них характерні однакові юридичні ознаки. В Україні ці ознаки визначені у ч. 2 ст. 38 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища" [17], якою гарантоване право загального природокористування. До цих ознак відносяться: 1) задоволення життєво необхідних потреб, що характеризує дане право як природне право людини; 2) безоплатність; 3) бездозвільний характер; 4) відсутність потреби у закріплені природних ресурсів за окремими особами.
   Деталізацію цього права і його обмежень стосовно окремих видів природних ресурсів знаходимо у природоресурсних кодексах.
   У ЗК України право загального рекреаційного землекористування як складова частина права загального землекористування не знайшло відображення. Так, лише у ст. 83 ЗК України виділяються землі загального користування в межах населених пунктів, деякі з яких можуть використовуватися у рекреаційних цілях (зокрема, парки, пляжі). Проте, за межами населених пунктів ЗК України такі землі не виділяє і відповідно не зрозуміло: чи можна реалізовувати право загального рекреаційного землекористування за межами населених пунктів і якщо так, то які існують обмеження цього права. Ця проблема набуває дедалі більшої актуальності з двох причин. По-перше, у зв'язку із розвитком в Україні сільського зеленого туризму, який, зокрема, передбачає реалізацію права загального рекреаційного природокористування за межами населених пунктів. По-друге, запровадження приватної власності на землю потребує узгодження публічних інтересів, які виявляються у реалізації такого права, і приватних інтересів осіб, у власності яких перебувають земельні ділянки, що потенційно можуть використовуватися при реалізації цього права.
   У ст. 66 Лісового кодексу України [15] (далі - Л К України) закріплено право загального рекреаційного лісокористування як складова частина права загального користування лісовими ресурсами. Це право гарантується в лісах державної та комунальної власності і включає в себе можливості вільно перебувати, безоплатно без видачі спеціального дозволу збирати для власного споживання дикорослі трав'яні рослини, квіти, ягоди, горіхи, гриби тощо. Проте ЛК України, з урахуванням запровадження приватної власності на ліси, встановлює обмеження цього права в лісах приватної власності, вказуючи на необхідність отримання при цьому згоди власника. Одночасно на громадян покладено обов'язки виконувати вимоги пожежної безпеки в лісах, користуватися лісовими ресурсами способами і в обсягах, що не завдають шкоди відтворенню цих ресурсів, не погіршують санітарного стану лісів.
   У ст. 47 Водного кодексу України [8] (далі - ВК України) закріплено право загального рекреаційного водокористування як складова частина права загального водокористування, яке включає в себе можливості купання, плавання на човнах, любительське і спортивне рибальство. При цьому, на відміну від ЛК України, у ВК України залишаються не визначеними питання реалізації цього права стосовно водних об'єктів приватної власності (відповідно до ч. 2 ст. 59 ЗК України загальною площею до 3 гектарів).
   Порівняльно-правовий аналіз законодавства зарубіжних країн дозволяє виокремити дві моделі законодавчого врегулювання права загального рекреаційного природокористування за межами рекреаційних зон. У першій моделі це право не розповсюджується на визначені природні об'єкти (зокрема, культивовані землі), а у другій - гарантовано лише на визначених природних об'єктах (ліси, прибережна смуга або визначені стежки).
   Перша модель, характерна для правових систем скандінавських країн (Норвегії, Фінляндії, Швеції), а також Ісландії, грунтується на звичаєвому праві кожного відпочивати на природі. Тривала традиція існування цього права у цих країнах створила своєрідну презумпцію - люди вільно використовують його там, де воно не заборонено або не обмежено. Аналогічна модель правового регулювання була імплементована і в інших європейських країнах. Як зазначають науковці з Шотландії, така модель дозволяє уникнути дорогого процесу нанесення на карти і інформування громадян про категорії земель на які розповсюджується це право [21].
   Це право знайшло свою детальну регламентацію у Законі Норвегії "Про рекреацію на природі" № 16 від 28 червня 1957 р. [25] та у розділі III Закону Ісландії "Про збереження природи" № 44 від 22 березня 1999 р. [24]
   У обох нормативно-правових актах правове врегулювання здійснення цього права відрізняється в залежності від того реалізується воно на культивованих або некультивованих землях: як правило, на культивованих землях це право певним чином обмежується. При цьому відповідно до ст. 1а Закону Норвегії "Про рекреацію на природі" до категорії культивованих або еквівалентних їм земель належать: земельні ділянки фермерських господарств, земельні ділянки біля будинків, оброблені поля, сіножатні луки, культивовані пасовиська, молоді плантації і подібні до них території, а також території, що використовуються для промислових або інших спеціальних цілей, де доступ осіб може завдати шкоди власнику або користувачу. До категорії некультивованих земель відносяться необроблені земельні ділянки.
   У відповідності з цими нормативно-правовими актами право рекреаційного природокористування включає в себе:
   • Право доступу та проходу по землі, зокрема, подорожування пішки, на велосипеді, на коні, на лижах, немоторизованих санях, а також зупинки на відпочинок. При цьому на землях, що віднесені до категорії культивованих, здійснення цього права певним чином обмежується: у Норвегії це право може бути реалізовано лише коли земля вкрита льодом або снігом, за умови, що це не завдасть шкоди власнику або користувачу, і у будь-якому випадку не може бути реалізовано в період з 30 квітня по 14 жовтня, а також на земельних ділянках фермерських господарств, земельних ділянках біля будинків, огороджених садах або інших територіях, огороджених для спеціальних цілей; у Ісландії це право може бути реалізовано лише за умови отримання дозволу власника землі або інших осіб, які мають спеціальні права на землю.
   • Право купатися і право плавати на човнах, умови реалізації яких визначені у водному законодавстві.
   • Право влаштовувати пікнік або встановлювати намети. На землях, що віднесені до категорії некультивованих, здійснення цього права, як правило, не обмежується, проте вимагає отримання дозволу, якщо: у Норвегії - намети встановлюються на термін більший ніж 2 доби (це правило не розповсюджується на гірські території); у Ісландії - намети встановлюються на термін більший ніж 1 доба або якщо встановлюється більше ніж 3 намети. Що стосується культивованих земель, то це право як у Норвегії, так і в Ісландії може бути реалізовано лише за умови отримання дозволу власника землі або інших осіб, які мають спеціальні права на землю. Існують також й інші обмеження щодо здійснення цього права: у Норвегії - це заборона встановлення наметів на відстані ближче ніж 150 метрів до будинку місцевого жителя, а також, якщо це може завдати суттєвої шкоди відтворюваному лісу; у Ісландії - це можливість власника землі або інших осіб, які мають спеціальні права на землю, обмежити або заборонити встановлення наметів, якщо існує суттєва небезпека заподіяння шкоди навколишньому природному середовищу. При цьому особи, які встановили намети, повинні дотримуватися гігієнічних вимог і вимог безпеки в межах їх наметового табору.
   • Право проводити масові і спортивні заходи на природі, що включає в себе можливість проведення лижних змагань, змагань з орієнтації на місцевості, бігу по пересіченій місцевості, а також подібних заходів. У Норвегії для здійснення цього права необхідним є отримання згоди власника або користувача відповідної земельної ділянки. При цьому траси для лижних змагань, бігу по пересіченій місцевості і подібних заходів повинні бути розбиті так, щоб максимально запобігти завдання шкоди лісовідновленню.
   • Право збирати ягоди, гриби, трави тощо. У Ісландії це право може реалізовуватися на землях державної і общинної власності, а на землях приватної власності для здійснення цього права необхідним є отримання дозволу власника землі або інших осіб, які мають спеціальні права на землю, крім випадків негайного споживання.
   Друга модель законодавчого врегулювання права загального рекреаційного природокористування за межами рекреаційних зон характерна для Англії і Уельсу, де це право гарантоване лише на визначених природних об'єктах (зокрема, гори, визначені стежки). Так, Законом Великобританії "Про права доступу у сільській місцевості" 2000 р. [28] було законодавчо закріплено право кожного на піший доступ і рекреаційне природокористування в межах земель, що позначені на відповідній карті як "доступні землі" і включають три категорії земель: 1) землі, позначені на карті як відкрита сільська місцевість, що складається повністю або частково з гір, пагорбів, болотистої місцевості, степу (відповідні органи можуть віднести до категорії відкритої сільської місцевості також землі в межах прибережної смуги); 2) зареєстровані землі загального користування; 3) землі приватної власності, стосовно яких власники надали громадянам право загального користування. Крім того, у Додатку 1 до цього Закону міститься перелік земель, що не можуть визнаватися землями, доступними для загального природокористування. До них, зокрема, віднесені землі, зайняті забудовою, включаючи 20 метрову земельну ділянку навколо будинків, землі, зайняті посівами або садами, землі транспорту, оборони тощо. Як зазначають науковці з Шотландії, вибір такої моделі правового регулювання здійснення права загального рекреаційного природокористування збільшує витрати і можливості прояву бюрократизму [21].
   Як можна побачити, вище проаналізовані законодавчі акти регулюють фактично лише право загального рекреаційного землекористування, інші ж складові права загального рекреаційного природокористування (лісо- та водокористування), як і в Україні, у переважній більшості країн світу регулюються у спеціальних природоресурних (лісових, водних) кодексах і законах.
   Так, лісові закони більшості країн Європи гарантують вільний доступ громадян до лісів для задоволення своїх рекреаційних потреб, проте, це право зазвичай супроводжується деякими обмеженнями або заборонами, а також обов'язком не завдавати шкоди природі. У таких країнах як Австрія, Великобританія, Естонія, Польща, Словенія, Турція, Угорщина, Франція і Чехія, як і в Україні, такий доступ гарантований лише до лісів публічної власності, в той час як доступ до лісів приватної власності вимагає отримання дозволу власника. При цьому для прогулянок, верхової їзди, пікніків, як правило, не вимагається отримання такого дозволу, він є необхідним, зокрема, для встановлення наметів, проведення організованих масових і спортивних заходів, екскурсій. Компетентні державні органи можуть також встановлювати заборону на доступ до лісів, якщо ці ліси відтворюються і дерева не досягли певної висоти (у Австрії - 3 м, у Польщі - 4 м, у Румунії -5 м) [23].
   Право на загальне рекреаційне водокористування у законодавстві зарубіжних країн закріплюється двома способами: стосовно внутрішніх водних об'єктів таких як річки, озера, водосховища, канали - у водних кодексах або законах, стосовно морських вод - у спеціальних законодавчих актах про комплексне управління прибережними зонами. При цьому загальне рекреаційне водокористування пов'язане із доступом до узбережжя, який за загальним правилом є вільним, проте у багатьох країнах для цього не існує правового підґрунтя, а у деяких країнах фактичний доступ до узбережжя є неможливим у зв'язку з безперервною мережею об'єктів приватної власності, таких як готелі, що де-факто призводить до приватизації узбережжя. Приватні пляжі все ще є перешкодою для вільного доступу у Лівані, на Мальті, в Єгипті та США. У зв'язку з цим гармонізувати підходи до законодавчого врегулювання права загального рекреаційного водокористування на міжнародному рівні покликаний Модельний закон про стале управління прибережними зонами, згідно з статтями 23 і 45 якого з метою реалізації принципу необмеженого доступу громадян до пляжів і узбережжя, такий доступ має бути забезпечений, якщо це необхідно за допомогою покладення на власників прибережної смуги зобов'язання надавати право проходу до узбережжя, або, у разі необхідності, відчуження землі необхідної для доступу до узбережжя [27].
   Другий підхід до законодавчого врегулювання права рекреаційного природокористування представлений нормами, що регулюють здійснення права загального і права спеціального рекреаційного природокористування в межах рекреаційних зон. При дослідженні права спеціального рекреаційного природокористування, дотримуючись позиції Л. Бондара, будемо виходити з того, що це право реалізується, як правило, організаторами рекреаційної зони [6, с 316], і йому притаманні ознаки права спеціального природокористування, визначенні у ч. З ст. 38 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища". До цих ознак відносяться: 1) спеціальний суб'єкт, що використовує природні ресурси, як правило, з метою отримання прибутку; 2) дозвільний характер; 3) платність; 4) закріплення природних ресурсів за окремими користувачами.
   Системний аналіз законодавчих дефініцій "рекреаційні зони" та "землі рекреаційного призначення" утому значенні, в якому вони визначаються у ст. 63 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища" та у ст. 50 ЗК України, вказує на те, що поняття "рекреаційні зони" охоплює поняття "землі рекреаційного призначення", враховуючи їх однакове цільове призначення: для організації відпочинку населення, туризму та проведення спортивних заходів. Виходячи із цього, можна стверджувати, що у главі 9 ЗК України закладені основи правового режиму рекреаційних зон.
   Відповідно до ст. 51 ЗК України більшість земель, що віднесені до категорії земель рекреаційного призначення, є земельними ділянками, зайнятими територіями об'єктів стаціонарної рекреації. Проте, необхідно зазначити, що доступ на території багатьох рекреаційних закладів дозволений лише особам, що відпочивають у цих закладах, і таким чином право загального рекреаційного природокористування інших осіб в межах цих територій обмежується. У ч. 1 ст. 52 ЗК України також передбачено, що землі рекреаційного призначення можуть перебувати у приватній власності, проте залишається невирішеним питання щодо можливості реалізації права загального рекреаційного природокористування на таких землях, враховуючи їх цільове призначення - організацію реалізації такого права. Крім того, не виключені випадки, коли рекреаційна установа припинить свою діяльність. І тоді постає питання, чи буде втрачено при цьому правовий режим її земель як земель рекреаційного призначення? За існування такого підходу до визначення земель рекреаційного призначення, а отже і рекреаційних зон, на нашу думку, також не повною мірою забезпечується охорона біологічного і ландшафтного різноманіття, краси ландшафтів, охорона незабудованих територій, адже саме вони є основним об'єктом, на який спрямована реалізація права загального рекреаційного природокористування, а не відповідна рекреаційна інфраструктура, яка іноді наносить непоправну шкоду безпосередньому об'єкту рекреаційного природокористування. Певні ж обмеження щодо забудови рекреаційних зон у формі вимоги максимальної інтеграції нових забудов, зокрема, до природного середовища, визначені у ст. 4 Закону України "Про туризм" [18], а також заборони зміни природного ландшафту, визначені у ст. 63 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища", нажаль незавжди виконуються на практиці, що проявляється у таких негативних наслідках як забудова зелених зон, парків, прибережної смуги морів, річок, озер.
   У ст. 18 Л К України серед видів довгострокового тимчасового користування лісами, заснованого на договорі строкового платного використання лісових ділянок виокремлюється їх використання для культурно-оздоровчих, рекреаційних, спортивних та туристичних потреб. А у ст. 67 користування для цих потреб виділяється серед видів спеціального використання лісових ресурсів, яке у свою чергу деталізується у ст. 74, де зазначається, що таке користування повинно здійснюватися з урахуванням вимог щодо збереження лісового середовища і природних ландшафтів з додержанням правил архітектурного планування приміських зон і санітарних вимог, а також з проведенням робіт щодо благоустрою лісів, що використовуються для відпочинку. Відповідно до п. 7 ст. 37 ЛК більш детальне правове регулювання такого користування передбачається здійснити на рівні спеціального нормативно-правового акту, який поки що не розроблено.
   Право спеціального рекреаційного водокористування передбачено ч. 4 ст. 59 ЗК України, а також ч. З ст. 85 ВК України, відповідно до яких громадянам та юридичним особам органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування із земель водного фонду можуть передаватися на умовах оренди земельні ділянки прибережних захисних смуг, смуг відведення і берегових смуг водних шляхів, а також водосховища, інші водойми, болота та острови, зокрема, й для рекреаційних цілей. При цьому ст. 47 ВК України передбачає можливість обмеження права загального рекреаційного водокористування, або навіть заборону його реалізації, в межах водного об'єкта, що орендується. Крім того, українським законодавством лишаються не врегульованими питання правомірності стягнення плати за прохід і використання огороджених орендованих пляжів, що фактично обмежує право громадян на загальне рекреаційне водокористування і суперечить такому важливому його принципу як безоплатність.
   На відміну від України у деяких зарубіжних країнах існують спеціальні нормативно-правові акти присвячені врегулюванню права загального та спеціального рекреаційного природокористування в межах рекреаційних зон. Така модель, характерна для США та Австралії, базується на державному плануванні і організаційному забезпеченні масового використання ПРР шляхом створення національних і місцевих рекреаційних територій. Прикладами спеціальних законодавчих актів, що визначають правовий режим рекреаційних територій є, зокрема, відповідні розділи Зведеного кодексу США, якими визначено правовий режим 38 Національних рекреаційних територій [26], а також Закон Австралії "Про управління рекреаційними територіями" 1988 р. [22]
   У цих законодавчих актах визначається перелік рекреаційних територій загальнодержавного значення, а також закріплюються положення про: порядок створення рекреаційних територій; систему державних органів управління рекреаційними територіями, їх повноваження; порядок прийняття і перегляду плану управління рекреаційною територією; зонування рекреаційної території; порядок набуття і умови реалізації права спеціального рекреаційного природокористування; умови реалізації права загального рекреаційного природокористування; плату за реалізацію права спеціального рекреаційного природокористування, а у деяких випадках і за реалізацію права загального рекреаційного природокористування; відповідальність за порушення законодавчих вимог.
   Прикладом врегулювання правового режиму використання рекреаційних зон місцевого значення на теренах СНД є Тимчасове положення про порядок рекреаційного природокористування у Приморському краї, затверджене постановою Думи Приморського краю від 26 лютого 1998 р. № 18 [9]. Цим нормативним актом визначені правовідносини між органами державної влади, що реалізують повноваження по розпорядженню ПРР шляхом надання їх у користування, та суб'єктами права спеціального рекреаційного природокористування, зокрема: - порядок набуття права спеціального рекреаційного природокористування шляхом ліцензування; - права і обов'язки суб'єктів права спеціального рекреаційного природокористування; - контроль за дотриманням умов спеціального рекреаційного природокористування.
   Правове врегулювання права загального і спеціального рекреаційного лісокористування в межах рекреаційних зон у законодавстві зарубіжних країн представлено, зокрема, у Наказі Міністерства природних ресурсів Російської Федерації "Про затвердження порядку користування ділянками лісового фонду для культурно-оздоровчих, туристичних і спортивних цілей" від 31 серпня 2005 р. №240 [14]. Відповідно до п. 10 цього Наказу користування ділянками лісового фонду на праві спеціального рекреаційного лісокористування не повинно перешкоджати реалізації права громадян на загальне рекреаційне природокористування. При цьому право спеціального рекреаційного лісокористування включає в себе користування для: 1) культурно-оздоровчих цілей, що уявляє собою організацію відпочинку в межах лісових масивів, в рамках якого можливе створення пішохідних, велосипедних, лижних, кінних маршрутів, проведення культурно-масових заходів; 2) туристичних цілей, що включає в себе організацію пізнавальних та екологічних екскурсій, створення туристичних маршрутів; 3) спортивних цілей, що уявляє собою проведення спортивних заходів або змагань по окремим видам спорту, організацію учбово-тренувальних зборів.
   Інші норми цього Наказу присвячені правовідносинам між органами державної влади, що від імені народу Російської Федерації реалізують повноваження по розпорядженню лісами шляхом надання їх у користування, та суб'єктами права спеціального рекреаційного лісокористування. Зокрема, зазначається, що надання ділянок лісового фонду у короткострокове користування (до 1 року) здійснюється за результатами лісових аукціонів, а у оренду (до 99 років) - за результатами лісових конкурсів. При цьому у випадку надання ділянки лісового фонду в оренду на строк більше ніж 5 років орендар повинен протягом року надати орендодавцю проект організації використання цієї ділянки, який підлягає державній екологічній експертизі. При визначені розмірів ділянок лісового фонду враховуються нормативи антропогенного навантаження на лісові екосистеми. Декілька пунктів цього Наказу присвячені питанням обмеження забудови ділянок лісового фонду, згідно з якими: - дозволяється розміщення лише тимчасових рекреаційних споруд на нелісових землях лісового фонду; - забороняється розміщення об'єктів капітального будівництва, у тому числі дачного.
   Гармонізувати підходи до законодавчого врегулювання права загального і спеціального рекреаційного водокористування в межах рекреаційних зон на міжнародному рівні покликаний Модельний закон про стале управління прибережними зонами [27], у ст. 47 якого передбачено, що на територіях, де право на використання пляжів належить на умовах концесії місцевим органам влади або приватним особам, умови договору концесії повинні гарантувати кожному право проходу на пляж уздовж моря без обмежень і безоплатне використання необхідної для цього території.
   Отже, проведений порівняльно-правовий аналіз права рекреаційного природокористування вказує на його комплексний характер і необхідність на законодавчому рівні поєднання обох наукових підходів до його розуміння у зв'язку з існуванням різних об'єктивних передумов, що детермінують необхідність такого регулювання.
   • Об'єктивні передумови, що викликають необхідність нормативно-правового регулювання права загального рекреаційного природокористування за межами рекреаційних зон, можна пояснити з тієї позиції, що інтерес у здійсненні користування природою в рекреаційних цілях тривалий час існує у якості неусвідомленої природної потреби людства і тільки по мірі входження суспільства у період існування приватної власності на природні ресурси набуває характеру усвідомленої, вольової, соціальної потреби, яка й утворює юридично значимий інтерес у зв'язку з виникненням неможливості безперешкодно задовольнити свої екологічні потреби або порушення такого інтересу. Таким чином, врегулювання права загального рекреаційного природокористування за межами рекреаційних зон має за мету законодавче закріплення і гарантування такого права кожній людині в умовах існування приватної власності на природні ресурси і необхідності у зв'язку з цим узгодження відповідних публічних і приватних інтересів шляхом визначення обмежень щодо здійснення такого права, а також заборон щодо встановлення власником не передбачених законодавством обмежень щодо здійснення такого права.
   • Об'єктивні передумови, що викликають необхідність нормативно-правового регулювання права загального та права спеціального рекреаційного природокористування в межах рекреаційних зон, полягають у необхідності: організації масової реалізації права загального рекреаційного природокористування на територіях, що користуються значним попитом, шляхом надання відповідних послуг і одночасно гарантування такого права в межах природних об'єктів, що використовуються на праві спеціального рекреаційного природокористування, із забороною встановлення обмежень такого права, не передбачених законодавством; регулювання антропогенного навантаження; обмеження забудови рекреаційних зон суб'єктами права спеціального рекреаційного природокористування.
   Наявність різних об'єктивних передумов визначає й існування різного роду правовідносин, в межах яких реалізується право рекреаційного природокористування.
   • При реалізації права загального рекреаційного природокористування за межами рекреаційних зон виникають правовідносини між суб'єктами такого права (далі - рекреантами) і власниками природних об'єктів, в межах яких потенційно може бути реалізовано це право. Зміст цих правовідносин становить врегульований правом комплекс прав та обов'язків, який можна розкрити таким чином.
   Права рекреантів: - право загального рекреаційного землекористування, що включає в себе можливості подорожувати пішки, на велосипеді, на коні, на лижах, санях, інших немоторизованих відпочинкових видах транспорту, збирати ягоди, гриби, інші рослини, зупинятися на відпочинок, зокрема, для влаштування пікніку або встановлення наметів, а також проводити масові і спортивні заходи, зокрема, лижні змагання, змагання з орієнтації на місцевості, бігу по пересіченій місцевості; - право загального лісокористування, що включає в себе ті ж самі можливості, що і землекористування, які, проте, реалізуються в межах лісів; - право загального водокористування, що включає в себе можливості купання, рибальства, катання на човнах, інших відпочинкових видах водного транспорту.
   Обов'язки рекреантів: - отримувати у визначених випадках дозвіл власника на рекреаційне природокористування, зокрема, отримання такого дозволу вимагається стосовно реалізації цього права на культивованих землях, в лісах приватної власності, для реалізації таких можливостей як встановлення наметів, проведення масових і спортивних заходів; - не завдавати шкоди навколишньому природному середовищу, дотримуватися гігієнічних вимог і вимог безпеки; - не завдавати шкоди власнику природного об'єкта, в межах якого здійснюється рекреаційне природокористування.
   Права власників природних об'єктів, що потенційно можуть бути використанні рекреантами: - обмежувати або забороняти здійснення права рекреаційного природокористування у випадках, передбачених законодавством (зокрема, у випадку існування суттєвої небезпеки заподіяння шкоди навколишньому природному середовищу); - видворяти осіб, які завдають шкоду навколишньому природному середовищу або порушують законні інтереси власника.
   Обов'язки власників природних об'єктів, що потенційно можуть бути використанні рекреантами: - не встановлювати огорожі або знаки з повідомленням про заборону здійснення права загального рекреаційного природокористування; - іншим чином не заважати доступу рекреантів, якщо він дозволений законодавством.
   • При реалізації права загального та права спеціального рекреаційного природокористування в межах рекреаційних зон виникають два види правовідносин: 1) правовідносини, що складаються між суб'єктами права загального рекреаційного природокористування (рекреантами) та суб'єктами права спеціального рекреаційного природокористування; 2) правовідносини, що складаються між відповідними органами державної влади або місцевого самоврядування та суб'єктами права спеціального рекреаційного природокористування.
   Для першого виду правовідносин характерним є преюдиціальне значення права загального рекреаційного природокористування як природного права людини при наданні у користування суб'єктам господарювання природних об'єктів для реалізації права спеціального рекреаційного природокористування і відповідно незаконність обмеження цього права, крім випадків передбачених законодавством. Зміст таких правовідносин в цілому співпадає зі змістом правовідносин, що виникають при реалізації права загального рекреаційного природокористування за межами рекреаційних зон. Суб'єкти права спеціального рекреаційного природокористування мають також можливість справляти плату за послуги надані рекреантам, однак не за саму реалізацію ними права загального рекреаційного природокористування.
   До складу другого виду правовідносин входять правовідносини, що виникають: при наданні природного об'єкта чи його частини у спеціальне рекреаційне природокористування; здійсненні проектування і планування реалізації спеціального рекреаційного природокористування; здійсненні платежів за спеціальне рекреаційне природокористування; здійсненні контролю за дотриманням умов реалізації спеціального рекреаційного природокористування.
   Таким чином, право рекреаційного природокористування є інтегрованим і диференційованим поняттям, яке може бути класифіковане за наступними ознаками.
   1. За підставами виникнення.
   • Право загального рекреаційного природокористування - природне, немайнове право людини, яке включає в себе можливості використовувати природні ресурси для задоволення власних рекреаційних потреб. Суб'єктами цього права є фізичні особи, які набувають його від народження. Об'єктами цього права є будь-які природні ресурси в межах територій, відносно яких відсутня заборона такого використання, включаючи рекреаційні зони.
   • Право спеціального рекреаційного природокористування - право суб'єктів господарювання використовувати природні ресурси для організації масової реалізації права загального рекреаційного природокористування з метою отримання прибутку від надання відповідних послуг. Суб'єктами цього права є суб'єкти господарювання, які набувають його у встановленому законодавством порядку. Об'єктами цього права є рекреаційні зони, так як саме вони згідно із законодавчим визначенням призначені для організації відпочинку населення.
   2. За об'єктами: - право рекреаційного землекористування; - право рекреаційного лісокористування; - право рекреаційного водокористування.
   3. За цільовим призначенням право спеціального рекреаційного природокористування здійснюється для:
   • культурно-оздоровчих цілей, що уявляє собою організацію відпочинку, в рамках якого можливе створення пішохідних, велосипедних, лижних, кінних маршрутів, проведення культурно-масових заходів;
   • туристичних цілей, що включає в себе організацію пізнавальних та екологічних екскурсій, створення туристичних маршрутів;
   • спортивних цілей, що уявляє собою проведення спортивних заходів або змагань по окремим видам спорту, організацію учбово-тренувальних зборів.
   4. За ознакою можливості надання у користування відповідного природного об'єкта декільком суб'єктам права спеціального рекреаційного природокористування:
   • відокремлене природокористування, при якому надання права спеціального рекреаційного природокористування супроводжується закріпленням певного природного об'єкта чи його частини лише за одним суб'єктом (зокрема, на умовах оренди);
   • невідокремлене природокористування, при якому надання права спеціального рекреаційного природокористування супроводжується лише встановленням територіальних обмежень на здійснення цього права (наприклад, при організації екскурсій і туристичних походів).
   Отже, право рекреаційного природокористування у суб'єктивному розумінні - це можливість конкретних суб'єктів використовувати природні об'єкти та природні ресурси для задоволення власних рекреаційних потреб у випадку загального рекреаційного природокористування або для організації масового задоволення рекреаційних потреб інших осіб та власних майнових у випадку спеціального рекреаційного природокористування.
   У об'єктивному розумінні право рекреаційного природокористування, на нашу думку, доцільно розглядати з позицій Андрейцева В.І. та Бобкової А.Г., які визначають його як міжгалузевий інститут в рамках рекреаційного права, яке в свою чергу вважається підгалуззю екологічного права [1, с 24; 4, с. 20-22].
   Отже, право рекреаційного природокористування у об'єктивному розумінні - це сукупність правових норм, які регулюють суспільні відносини по використанню природних ресурсів з метою задоволення рекреаційних потреб на праві загального та спеціального рекреаційного природокористування.
   Проведене порівняльно-правове дослідження дозволяє також виробити наступні пропозиції щодо удосконалення законодавчого врегулювання права рекреаційного природокористування в Україні.
   1. Стосовно права загального рекреаційного природокористування за межами рекреаційних зон з метою узгодження відповідних публічних і приватних інтересів необхідно визначити у відповідних природоресурсних кодексах:
   • право загального рекреаційного землекористування; з урахуванням об'єктивних передумов, що виявляються у існуванні в Україні звичаю вільної реалізації цього права там, де воно не заборонено або не обмежено, найбільш прийнятною для імплементації в українське законодавство є перша модель законодавчого врегулювання цього права, тобто його розповсюдження на будь-яку територію, відносно якої відсутня заборона такого використання з одночасним визначенням територій, на які воно не розповсюджується;
   • можливі підстави обмеження власником права загального рекреаційного природокористування, а також форми реалізації такого права, які вимагають отримання відповідного дозволу власника;
   • заборони встановлення власником не передбачених законодавством обмежень і заборон щодо здійснення права загального рекреаційного природокористування.
   2. Стосовно права загального та права спеціального рекреаційного природокористування в межах рекреаційних зон необхідно визначити:
   • преюдиціальне значення права загального рекреаційного природокористування як природного права людини при наданні у користування суб'єктам господарювання природних об'єктів для реалізації права спеціального рекреаційного природокористування і відповідно незаконність обмеження цього права (зокрема шляхом справляння плати за його реалізацію), крім випадків передбачених законодавством;
   • порядок набуття і умови реалізації права спеціального рекреаційного природокористування;
   • чіткі обмеження щодо забудови рекреаційних зон суб'єктами права спеціального рекреаційного природокористування.

1. Aндpeйцeв В.І. Екологічне право: Курс лекцій в схемах. Загальна частина. - К., 1996.
2. Андрейцев В.І. Земельне право і законодавство суверенної України: Актуальні проблеми практичної теорії. - К., 2005.
3. Багрова Л.А., Багров Н.В., Преображенский B.C. Рекреационные ресурсы (подходы к анализу понятия) // Известия АН СССР. Серия географическая. - 1977. - № 2.
4. Бобкова А.Г. До питання про формування рекреаційного права // Правничий часопис Донецького університету. - 1997. - № 1.
5. Бобкова AT. Правовое обеспечение рекреационной деятельности: Дис. ... д-ра юрид. наук. - К., 2001.
6. Бондар Л.О. Правове регулювання використання природних рекреаційних ресурсів// Природоресурсове право України: Навч. посіб. / За ред. 1.1. Каракаша. -К., 2005.
7. Васильєва М.И. Право на благоприятную окружающую среду как элемент правового статуса личности // Экологическое право. - 2005. -№1.
8. Водний кодекс України від 6 червня 1995 p. II Відомості Верховної Ради України. - 1995. - №24. - Ст. 189.
9. Временное положение о порядке рекреационного природопользования в Приморском крае: Постановление Думы Приморского края от 26 февраля 1998 г. №18
10. Земельний кодекс України від 25 жовтня 2001 p. II Відомості Верховної Ради України. - 2002. -№ 3-4. - Ст. 27.
11. Имашев С.М. Право рекреационного природопользования (некоторые аспекты теории): Дис. ... канд. юрид. наук. -Алма-Ата, 1991.
12. Кислый В.Н. К вопросу о содержании понятия "природные рекреационные ресурсы" //Комплексные проблемы туризма и отдыха. Человек- природа- отдых. Матер. Всес. конф., Ялта, 1987. - М., 1987.
13. Нудельман М.С. Социально-экономические проблемы рекреационного природопользования. - К., 1987.
14. Об утверждении Порядка пользования участками лесного фонда для культурно-оздоровительных, туристических и спортивных целей: Приказ Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 31 августа 2005 г. №240 // Информационно-правовой портал КАДИС.
15. Про внесення змін до Лісового кодексу України: Закон України від 8 лютого2006 p. № 3404-IV II
16. Про Державну програму розвитку законодавства України до 2002 року: Постанова Верховної Ради України від 15 липня 1999 р. // Офіційний вісник України. - 1999. -№ 29. - стор. 35.
17. Про охорону навколишнього природного середовища: Закон України від 25 червня 1991 р. № 1264-ХІІ // Відомості Верховної Ради України. - 1991. - № 41. - Ст. 546.
18. Про туризм: Закон України від 15 вересня 1995 р. № 324/95-BP // Відомості Верховної Ради. - 1995. - № 31. - Ст. 241.
19. Русановська Н.О. Сутнісні ознаки та місце права рекреаційного природокористування в системі екологічних прав громадян // Вісник Київського національного університету імені Тараса Шевченка. - Юридичні науки. - 2005. - № 63-64.
20. Яковенко И.М. Теоретико-методологические основы рекреационного природопользования (общественно-географическое исследование): Дис. ... д-ра географ, наук. - К., 2004.
21. Access legislation the case for change II
22. Australia Recreation areas management act of 1988 II
23. Forest Legislation in Europe: How
23 countries approach the obligation to reforest, public access and use of non-wood forest products I
24. Nature Conservation Act of the Ministry for Environment of the Iceland № 44 dated March 22, 1999 II
25. Outdoor Recreation Act of Norway № 16 dated June 28, 1957 II
26. Outdoor Recreation in American life II
27. Prieur M., Ghezali M. National legislations and proposals for the guidelines relating to integrated planning and management of the Mediterranean coastal zones II
28. United Kingdom Countryside and Rights of Way Act dated November 30, 2000 II

 
< Попередня   Наступна >

При використанні матеріалів сайту активне гіперпосилання на http://vuzlib.com обов'язкове!
© 2010 www.VuzLib.com