www.VuzLib.com

Головна arrow Політологія arrow Інститути політичної відповідальності як елементи системи стримувань і противаг
Меню
Головна
Каталог освітніх сайтів

Інститути політичної відповідальності як елементи системи стримувань і противаг

Г.М. Малкіна, канд. політ, наук, доц.

ІНСТИТУТИ ПОЛІТИЧНОЇ ВІДПОВІДАЛЬНОСТІ ЯК ЕЛЕМЕНТИ СИСТЕМИ СТРИМУВАНЬ І ПРОТИВАГ

   Визначається поняття інституту політичної відповідальності, з'ясовуються місце інститутів політичної відповідальності в системі поділу державної влади та їх роль у збалансуванні повноважень вищих органів держави.

   The concept of political responsibility institute is determined, the place of political responsibility institutes in separation of powers system as well as their role in balancing of higher bodies of state outhority are analyzed.

   Для вирішення поставленої у назві статті проблеми потрібно спершу визначити поняття політичної відповідальності, інституту політичної відповідальності, системи стримувань і противаг та з'ясувати їх взаємозв'язок. У такому аспекті проблема політичної відповідальності у вітчизняній науковій літературі поки що не аналізувалася.
   Політична відповідальність виступає одним із видів соціальної відповідальності, визначення якої є завданням соціальної філософії. Український дослідник феномену соціальної відповідальності А.Єрмоленко визначає її як "міру відповідності поведінки особи, групи, прошарку, держави наявним вимогам, діючим суспільним нормам, правилам співжиття, правовим законам; співвідношення обов'язку і міри його виконання суб'єктом (особою, людиною, класом)" [1]. За цим визначенням відповідальність полягає у відповідності поведінки людини вимогам щодо неї з боку інших людей, суспільства загалом. Такими вимогами виступають соціальні норми ("діючі суспільні норми, правила співжиття, правові закони"). Суб'єктами відповідальності можуть бути як окремі люди, так і їх різноманітні спільноти - соціальні ("групи, прошарки") та організаційні ("держава").
   Соціальні норми є встановленими тим чи іншим чином правилами суспільної поведінки. Основними видами соціальних норм виступають моральні і правові норми. Моральні норми не є результатом цілеспрямованої діяльності людей, складаються спонтанно у процесі життєдіяльності суспільства, здебільшого не мають писаної форми, а їх дотримання забезпечується впливом громадської думки без застосування силового примусу. Правові норми є встановленими або санкціонованими державою загальнообов'язковими правилами поведінки, дотримання й виконання яких забезпечується шляхом як переконання, так і державного примусу. Вони мають писану форму - зафіксовані у нормативно-правових актах і передбачають застосування санкцій щодо порушників норм у разі їх недотримання чи невиконання.
   Відповідно до різновидів соціальних норм можна виокремити два основні види соціальної відповідальності: моральну і правову. Правова (юридична) відповідальність є основним видом формалізованої відповідальності і залежно від галузей права та характеру санкцій, своєю чергою, поділяється на види юридичної відповідальності - кримінальну, цивільну, адміністративну, конституційну, дисциплінарну.
   Залежно від сфери суспільних відносин та об'єктів, з приводу яких вони складаються, можна виокремити економічну, соціальну (у вузькому значенні), політичну та соціокультурну відповідальність. Політичними є відносини, що складаються з приводу публічної влади, - пов'язані з боротьбою за оволодіння нею, її утриманням та використанням. Відповідна діяльність називається політикою. Суб'єктами політики, а отже, і політичної відповідальності як відповідальності за здійснення публічної влади, виступають індивіди, соціальні та організаційні спільноти, тією чи тією мірою причетні до здійснення публічної влади.
   З урахуванням зазначеного про соціальну відповідальність і політику можна дати таке визначення політичної відповідальності: політична відповідальність - це вид соціальної відповідальності, який полягає у відповідності дій індивідів, соціальних та організаційних спільнот як суб'єктів політики суспільним вимогам щодо здійснення публічної влади. Основними такими вимогами є моральні і правові норми, відповідно до яких можна виокремити морально-політичну і політико-правову відповідальність.
   Морально-політична відповідальність - це відповідальна поведінка суб'єкта політики. Настання морально-політичної відповідальності відбувається у формі громадського осуду поведінки її субєкта і не передбачає застосування щодо нього яких-небудь формалізованих санкцій. Така відповідальність є предметом етики.
   Політико-правова відповідальність, навпаки, передбачає застосування щодо її суб'єкта формалізованих - юридичних санкцій, які є певними негативними наслідками для суб'єкта відповідальності і можуть мати кримінальний, адміністративний, дисциплінарний чи конституційний характер. Політична відповідальність є передусім конституційно-правовою відповідальністю, оскільки політичні відносини в суспільстві регулюються нормами конституційного права, що містяться в конституції як основному законі держави та в інших джерелах конституційного права - законах, актах глави держави та уряду, органу судового конституційного контролю, органів місцевого самоврядування тощо. Політико-правова відповідальність є предметом як правознавства, оскільки вона передбачається нормами права, так і політології, оскільки є відповідальністю за здійснення публічної (політичної) влади.
   У правознавстві системи юридичних норм, що регулюють певні групи однорідних і взаємопов'язаних суспільних відносин, називаються правовими інститутами. У більш загальному плані соціальний інститут - це формалізоване (унормоване тим чи іншим видом соціальних норм) суспільне відношення. Виокремлення і групування інститутів є засобом систематизації правових норм. Одні інститути можуть складатися із двох-трьох норм, інші - із десятків і навіть сотень норм. Одні й ті самі норми можуть входити до складу різних інститутів.
   У системі вищих органів державної влади, наприклад, можна виокремити інститути глави держави, парламенту, уряду та вищих судів - верховного і конституційного. Змістовно такі інститути виступають системами конституційно-правових (політико-правових) норм, що визначають статус кожного з цих органів. Статус органу державної влади, своєю чергою, охоплює його функції, повноваження і відповідальність.
   Відповідно до зазначеного про політичну відповідальність і правові інститути можна дати наступне визначення інституту політичної відповідальності: інститут політичної відповідальності - це система політико-правових норм, яка передбачає настання негативних наслідків для суб'єкта політики у разі неналежного здійснення ним законодавчо визначених функцій і повноважень. Такими негативними наслідками виступають передбачені нормами конституційного права санкції, які застосовуються щодо суб’єкта політики. Ними можуть бути дострокове припинення повноважень органу публічної влади, скасування чинності чи зупинення дії виданого ним правового акта, усунення з поста посадової особи органу державної влади чи місцевого самоврядування, заборона діяльності політичної партії чи громадської організації тощо.
   Уведення до наукового вжитку поняття інституту політичної відповідальності дає змогу аналізувати політичні відносини під кутом зору відповідальності їх суб'єктів. Поки що таке поняття у політологічній літературі не використовувалося. У правознавстві віднедавна став використовуватися термін "інститут конституційної відповідальності. "В новітній час зусиллями вчених-конституціоналістів, - зазначає Л.Кривенко, - розгортаються дослідження одного з найскладніших, актуальних, мало розроблених питань відповідальності державної влади - інституту конституційної відповідальності. Винятково важливим є те, що даний інститут уже переступив стадію його розробки на рівні наукових статей. Останні два-три роки ознаменувалися появою праць монографічного характеру. Не дивлячись на те, що дослідження питань розглядуваного інституту ще тільки розгортається, воно вже показало високе соціальне значення" [2].
   Загальний інститут конституційної відповідальності державної влади, своєю чергою, складається з інститутів конституційної відповідальності кожного з вищих органів державної влади - президента, парламенту та уряду. Поняття інституту політичної відповідальності є більш загальним щодо інституту конституційної відповідальності, оскільки охоплює питання відповідальності не тільки органів державної влади, а й інших суб'єктів політики - органів місцевого самоврядування, а також політичних партій та громадських організацій - тією мірою, в якій вони причетні до здійснення публічної влади, наприклад, як суб'єкти парламентської та урядової діяльності (політичні партії) чи групи інтересів (громадські організації).
   Інститути політичної відповідальності є невід'ємною складовою системи поділу державної влади. Поділ влади - це "система організації і функціонування державної влади, в якій функції законодавчої, виконавчої і судової влади здійснюються різними державними органами" [3]. Основними такими органами є парламент, уряд та суди. Глава держави у більшості країн належить до гілки виконавчої влади, в деяких країнах - до гілки законодавчої влади або не належить до жодної із гілок.
   Головна мета поділу влади полягає в тому, щоб уникнути зосередження влади в одних руках і зловживання нею. Необхідно, щоб органи законодавчої, виконавчої і судової гілок влади могли взаємно стримувати один одного. Таке стримування знайшло втілення у політико-правовому механізмі, який дістав назву системи стримувань і противаг. Змістовно система стримувань і противаг - це "інтегрована сукупність повноважень гілок державної влади в системі поділу влади, яка дозволяє їм урівноважувати та обмежувати одна одну" [4]. Основними повноваженнями органів різних гілок державної влади, які дають їм змогу урівноважувати та обмежувати один одного, зокрема, є: право глави держави достроково припинити повноваження парламенту, тобто розпустити його; право парламенту усунути главу держави - президента з поста в порядку імпічменту; право глави держави прийняти рішення про відставку уряду; право парламенту висловити недовіру уряду, наслідком чого стає його відставка; право глави держави застосувати вето щодо закону, прийнятого парламентом; право органу судового конституційного контролю (залежно від прийнятої в країні моделі такого контролю - верховного суду чи конституційного суду) визнати неконституційним акт глави держави - президента, парламенту чи уряду, внаслідок чого він втрачає чинність. Наявність таких повноважень значною мірою залежить від того, якою є форма державного правління, -президентською, парламентарною чи змішаною. Відповідні повноваження та конституційно-правові норми, що регламентують їх здійснення, становлять інститути політичної відповідальності вищих органів державної влади і водночас виступають основними елементами системи стримувань і противаг. Найбільше значення при цьому мають ті інститути політичної відповідальності, які урівноважують (збалансовують) відносини між президентом і парламентом, а також між парламентом та урядом.
   У президентській республіці президент обирається на загальних виборах і є водночас главою держави і главою виконавчої влади. У класичній президентській республіці він не наділяється правом розпуску парламенту, але й останній не має права відправити очолюваний президентом уряд чи окремого його члена у відставку. Президент контролює законодавчу діяльність парламенту через своє право вето щодо законів, прийнятих парламентом, яке останній, однак, може подолати кваліфікованою більшістю голосів. Президента як главу держави і виконавчої влади парламент контролює через інститут імпічменту. Для ефективності останнього як інституту політичної відповідальності й елемента системи стримувань і противаг необхідно, щоб підставою для імпічменту конституційно визнавалися порушення президентом конституції і законів (а не тільки державна зрада чи інший тяжкий злочин), а для прийняття рішення про усунення президента з поста було достатньо кваліфікованої більшості у дві третини складу парламенту (а не, скажімо, три четвертих чи чотири п'ятих).
   У парламентарній республіці президент обирається парламентом і здійснює свої повноваження під контролем уряду. Він наділяється правом розпуску парламенту, але в більшості випадків може використати його тільки із санкції уряду. Останній, своєю чергою, несе політичну відповідальність перед парламентом, який може відправити його у відставку.
   Рівновага відносин між парламентом та урядом вимагає, щоб уряд, своєю чергою, мав засоби впливу на парламент, у тому числі через інститути політичної відповідальності. У багатьох країнах з парламентарною формою правління основним таким інститутом є право уряду поставити у парламенті питання про довіру йому. Якщо парламент відмовляє уряду в довірі, останній може ініціювати розпуск парламенту главою держави, фактично - розпустити його.
   Так, Основний закон ФРН 1949 року передбачає: "(1) Якщо звернення Федерального канцлера про висловлення йому довіри не зустрічає згоди більшості членів Бундестагу, то Федеральний президент може за пропозицією Федерального канцлера протягом двадцяти одного дня розпустити Бундестаг" (ч.1 ст.68) [5]. В Естонії у разі висловлення парламентом "вотуму недовіри Уряду або Прем'єр-міністру Президент Республіки може протягом трьох днів призначити за пропозицією Уряду позачергові вибори до Державних Зборів" (ч.4 ст.97 Конституції Естонії 1992 р.) [6]. В Японії згідно з Конституцією 1947 року "Якщо Палата представників приймає проект резолюції про недовіру або відхиляє проект резолюції про довіру, Кабінет повинен піти у відставку у повному складі, якщо протягом десяти днів Палата представників не буде розпущена" (ст.69). Розпуск Палати представників здійснює "Імператор за порадою і зі схвалення Кабінету" (ст.6) [7]. Це означає, що розпуск Палати представників фактично здійснюється урядом.
   У деяких країнах з парламентарною формою правління уряд може ініціювати розпуск парламенту і без відмови йому парламентом в довірі: "1. Голова Уряду після обговорення Радою Міністрів і під свою виняткову відповідальність може запропонувати розпуск Конгресу, Сенату або Генеральних кортесів, який здійснюється декретом Короля" (ч.1 ст.115 Конституції Іспанії 1978 р.) [8]; "2.1°. Палата представників повинна скликатися і розпускатися Президентом за порадою Премьер-міністра" (ст.13 Конституції Ірландії 1937 р.) [9].
   Інститут політичної відповідальності парламенту перед урядом у тій чи тій формі використовується і в деяких країнах зі змішаною формою республіканського правління. Так, у Литві Сейм може бути розпущений президентом "за пропозицією Уряду, якщо Сеймом безпосередньо висловлюється недовіра Уряду" (п.2 ч.2 ст.58 Конституції Литви 1992 р.) [10]. В Росії "Голова Уряду Російської Федерації може поставити перед Державною Думою питання про довіру Уряду Російської Федерації. Якщо Державна Дума в довірі відмовляє, Президент протягом семи днів приймає рішення про відставку Уряду Російської Федерації або про розпуск Державної Думи і призначення нових виборів" (ч.4 ст.117 Конституції Росії 1993 р.) [11].
   За відсутності в уряду інституціональних засобів реалізації політичної відповідальності парламенту він стає заручником розкладу у парламенті партійно-політичних сил, міжпартійних домовленостей і навіть настроїв окремих парламентаріїв і не може стабільно працювати, про що наочно свідчить досвід України.
   Нова Конституція України запровадила інститут подвійної політичної відповідальності уряду - перед президентом і парламентом: "Кабінет Міністрів України відповідальний перед Президентом України та підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України у межах, передбачених у статтях 85, 87 Конституції України" (ч.2 ст.113). Конституція передбачала, що "Верховна Рада України за пропозицією не менш як однієї третини народних депутатів України від її конституційного складу може розглянути питання про відповідальність Кабінету Міністрів України та прийняти резолюцію недовіри Кабінетові Міністрів України більшістю від конституційного складу Верховної Ради України" (ч.2 ст.87), "Прийняття Верховною Радою України резолюції недовіри Кабінетові Міністрів України має наслідком відставку Кабінету Міністрів України" (ч.4 ст.115), "Прем'єр-міністр України зобов'язаний подати Президентові України заяву про відставку Кабінету Міністрів України за рішенням Президента України чи у зв'язку з прийняттям Верховною Радою України резолюції недовіри" (ч.б ст.115) [12].
   Водночас Кабінет Міністрів не мав правових чи політичних засобів упливу на Президента чи Верховну Раду. За парламентарної форми правління найважливішим правовим засобом контролю урядом глави держави виступає інститут контрасигнатури - скріплення акта глави держави підписом прем'єр-міністра та міністрів, без якого акт не набирає юридичної сили. Інститут контрасигнатури означає фактичне підпорядкування глави держави уряду. Однак в Україні такий інститут, передбачений Конституцією (ч.4 ст.106), мав суто формальний характер через цілковиту залежність Прем'єр-міністра і міністрів від Президента - вони контрасигнували будь-який акт глави держави, інакше були б відправлені у відставку.
   Найважливішим політичним засобом упливу уряду на парламент виступає постійно діюча парламентська більшість, на основі якої він формується і діє. Однак такої більшості у Верховній Раді не існувало, що зумовлювалося позапарламентським способом формування уряду та формуванням самої Верховної Ради за мажоритарно-пропорційною виборчою системою, яка не сприяла її політичному структуруванню.
   Подвійна політична відповідальність Кабінету Міністрів і відсутність у нього засобів зворотного впливу на Президента та Верховну Раду вкрай негативно відбивалися на діяльності уряду, дестабілізували його роботу. За десять років після прийняття у червні 1996 року нової Конституції в Україні змінилося сім прем'єр-міністрів: П.Лазаренко, В.Пустовойтенко, В.Ющенко, А.Кінах, В.Янукович, Ю.Тимошенко, Ю.Єхануров.
   Конституційні зміни від 8 грудня 2004 року формально зберегли подвійну політичну відповідальність уряду: "Кабінет Міністрів України відповідальний перед Президентом України і Верховною Радою України, підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України у межах, передбачених цією Конституцією" (ч.2 ст.113), однак унеможливили його відставку за рішенням Президента - тепер він може тільки поставити питання про відповідальність уряду перед парламентом: "Верховна Рада України за пропозицією Президента України або не менш як однієї третини народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України може розглянути питання про відповідальність Кабінету Міністрів України та прийняти резолюцію недовіри Кабінету Міністрів України більшістю від конституційного складу Верховної Ради України" (ч.1 ст.87) [13].
   Такі зміни у поєднанні з переходом до парламентського способу формування уряду - коаліцією депутатських фракцій у Верховній Раді, до складу якої входить більшість народних депутатів України, сприяли співпраці Верховної Ради й Кабінету Міністрів, стабілізації діяльності останнього. Однак відносини між парламентом, особливо між парламентською опозицією, та урядом все ще залишаються далекими від прийнятих у демократичних державах. Збалансуванню відносин між Верховною Радою та Кабінетом Міністрів, на нашу думку, сприяло б конституційне запровадження інституту політичної відповідальності Верховної Ради перед Кабінетом Міністрів у формі права уряду поставити у парламенті питання про довіру йому з можливістю наступного розпуску парламенту, як це робиться в країнах з парламентарною формою правління.
   Незбалансованими залишаються й повноваження Президента України та Верховної Ради України щодо реалізації їх взаємної політичної відповідальності. Конституційні зміни від 8 грудня 2004 року посилили політичну відповідальність парламенту перед главою держави: якщо раніше Президент міг достроково припинити повноваження Верховної Ради лише "якщо протягом тридцяти днів однієї чергової сесії пленарні засідання не можуть розпочатися" (ч.2 ст.90) [14], то тепер до цієї підстави розпуску парламенту додалися ще дві: якщо "1) протягом одного місяця у Верховній Раді України не сформовано коаліцію депутатських фракцій..." і якщо "2) протягом шістдесяти днів після відставки Кабінету Міністрів України не сформовано персональний склад Кабінету Міністрів України" (ч.2 ст.90) [15].
   Водночас конституційні зміни не торкнулися інституту імпічменту Президента України як найважливішого засобу реалізації його політичної відповідальності перед Верховною Радою України. Як і раніше, "Президент України може бути усунений з поста Верховною Радою України в порядку імпічменту у разі вчинення ним державної зради або іншого злочину", а "Рішення про усунення Президента України з поста в порядку імпічменту приймається Верховою Радою України не менш як трьома четвертими від її конституційного складу..." (ч.1,6 ст.111) [16]. Як уже зазначалося, реально інститут імпічменту діє як стримувальний чинник лише в разі, якщо підставою для порушення процедури імпічменту визначено порушення президентом конституції і законів держави, а для усунення його з поста достатньо двох третин складу парламенту.
   У контексті зазначеного очевидною є необхідність зміни в Україні співвідношення інститутів політичної відповідальності у відносинах між президентом і парламентом на користь парламенту, а у відносинах між парламентом та урядом - на користь уряду.

1. Єрмоленко А. Відповідальність // Філософський енциклопедичний словник / Ред. кол.: В.І.Шинкарук (голова редкол.), Є.К.Бистрицький, М.О.Булатов та ін. - К.: Абрис, 2002. - С.87.
2. Органи державної влади України: монографія / За ред. В.Ф.Погорілка. - К.: Ін-т держави і права ім. В.М.Корецького НАН України, 2002. - С.67.
3. Шляхтун П.П. Конституційне право: словник термінів. - К.: Либідь, 2005. - С.349.
4. Там само. - С.499.
5. Конституции государств Европы: В 3 т. / Под общ. ред. Л.А.Окунькова. - М.: НОРМА, 2001. - Т.1.
6. Конституции государств Европы. - Т.З.
7. Конституции зарубежных государств: учебное пособие / Сост. В.В.Маклаков. - 4-е изд., перераб и доп. - М.: Волтерс Клувер, 2003.
8. Конституции государств Европы. - Т.2.
9. Там же. - Т.1.
10. Там же. - Т.2.
11. Там же. - Т.З.
12. Конституція України: Прийнята на п'ятій сесії Верховної Ради України 28 червня 1996 року. - К.: Преса України, 1997.
13. Конституція України: Прийнята на п'ятій сесії Верховної Ради України 28 червня 1996 року. Із змінами, внесеними Законом № 2222-IV від 08.12.2004. - К.: Парламентське вид-во, 2006.
14. Конституція України: Прийнята на п'ятій сесії Верховної Ради України 28 червня 1996 року.
15. Конституція України: Прийнята на п'ятій сесії Верховної Ради України 28 червня 1996 року. Із змінами, внесеними Законом № 2222-IV від 08.12.2004.
16. Там само.

 
< Попередня   Наступна >

При використанні матеріалів сайту активне гіперпосилання на http://vuzlib.com обов'язкове!
Зворотний зв'язок
© 2010 www.VuzLib.com